我国财产保全制度的法律构思

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，人民法院受理的民事、经济案件不断上升，财产保全制度在诉讼中发挥着越来越重要的作用。然而，由于财产保全制度本身立法的不完善，在对这一制度的理解和实际操作中，都不同程度地存在一些值得探讨和亟待解决的问题。
一、加强财产保全力度
正确运用财产保全制度措施，能起到保证生效法律文书执行的积极作用，在一定程度上为解决执行难问题创造条件，这对保护权利人利益，减少交易风险起到十分重要的意义。同时正确运用财产保全措施，加强财产保全力度，对于维护司法公正、搞高司法效率，树立司法权威有着极为重要的作用。因此，财产保全制度不应削弱，而应加强。尤其对工程承包合同、银行贷款合同、买卖合同货款，货物运输合同案件中财产保全制度显得尤其重要。笔者认为：（1）对财产保全的范围可扩大，财产保全的标的物可涉及各种财产，不应局限与本案相关的财物；（2）增加财产保全的方式手段，除法律规定的查封、扣押、冻结财产保全措施，可增加搜查及其它一些方式；（3）财产保全的法律文书不受送达生效的限制，一旦做立即生效；（4）只要是当事人不履行生效的财产保全裁定，可对其采取强制措施。
二、建立紧? 鼻榭鱿虏撇?Ｈ?贫?BR>对于财产保全的裁定，是以书面形式出现，还是口头形式出现，在司法实践中做法不一。有的法律即对财产保全裁定规定的相当严格，必须经庭长、院长批准，以书面形式出现的，但根据《民事诉讼法》第140条规定，财产保全可以是以书面形式作出裁定，也可以是以口头形式作出裁定，所以有些法院严禁以口头形式采取任何财产保全措施是错误的。笔者认为，在一般情况下，财产保全应以书面形式作出裁定，这样可使财产保全措施规范化，但在紧急情况下，口头裁定具有不受时间、地点及任何条件限制的优点，应允许或提倡以口头形式作出裁定进行保全（如异地办案或在偶然的发现被保全当事人有财产可供保全），来不及出具书面裁定，或权利人没有申请财产保全，人民法院在诉讼中发现被保全当事人有财产或资金，而且有转移、隐匿、出卖或毁损、灭失行为不立即采取保全措施，将使权利人以合法权益受到难以弥补的损害。或者使判决不能执行，或者难以执行的案件，而人民法院可按保全程序进行，如要求权利人提出申请，并提供担保或者依职权先行作出书面裁定书后，再去采取保全措施已来不及的种种原因，采取口头形式作出裁定，进行保全，可先记入笔录，然后在规定的时间送达有关财产保全的法律文书。
三、制定严格的财产保全条件
民诉法及最高人民法院的司法解释对财产保全的条件规定的相当宽，我国民诉法第92条第1款规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或其他原因，使判决不能执行或难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请做出财产保全的裁定，当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取财产保全措施。”第93条第1款规定：“利害关系人因情况紧急，不立即申请财产保全将会使其合法利益受到难以弥补的损害的，可以在起诉前向人民法院申请采取财产保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，驳回申请”。这里“可能因当事人一方的行为或者其他原因”。“利害关系因情况紧急”规定的相当模糊，因此，应以立法上制定一些严格的申请财产保全条件，供当事人和法院遵照执行。
四、司法实践中有效的做法应上升为立法完善
对于采取财产保全措施的案件何时开始执行，我国民诉法第92条第三款、第93条第二款均规定“人民法院接受申请后，必须在四十八小时内作出裁定，裁定采取财产保全措施的，应当立即开始执行。”这里立即开始执行是指财产保全的裁定书做出后立即送达裁定书，在裁定书生效后才开始执行，我国财产保全法律制度的这种规定，已不能适应目前市场经济的需要，应以立法或司法解释的形式加以完善。原告向法院起诉后，知道被告有财产可供保全，向法院申请财产保全并提供合法有效担保，法院依此申请作出财产保全的裁定后（或法院依职权做出财产保全的裁定书后），需对被告的财产进行保全，但是被告下落不明，法院裁定无法送达，不能生效，适用公告送达时间较长，而被告的财产就在那里存放着，在这种情况下，法院不能对被告的财产进行保全。在司法实践中，很多法院实际上都违法办事了，对被告的财产进行了保全，即使是被告能找到，被告财产保全的裁定书能送达，按民诉法规定，是送达后才能采取保全措施，但对被送达裁定书后，被告会采取种种手段财产转移、隐匿出卖、灭失处理掉，从而使法院的财产保全很难得到执行。因此司法实践中，多法院也是在未将裁定送达被告前，先对被告的财产采取保全措施，然再对被告送达裁定书。这种做法之所以存在，就是立法滞后现象的表现，应当通过立法或司法解释的途经解决上述问题。

江西省吉水县人民法院：何仕元


内蒙古自治区呼和浩特市人民政府


关于印发《呼和浩特市国民经济和社会发展规划编制工作管理办法》的通知

呼政发[2008]41号


各旗、县、区人民政府，市各委、办、局：
现将《呼和浩特市国民经济和社会发展规划编制工作管理办法》印发给你们，请遵照执行。


二ＯＯ八年七月七日

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
呼和浩特市国民经济和社会发展规划编制工作管理办法（草案）

第一章　总　则

第一条　为推进我市国民经济和社会发展规划编制工作的规范化、制度化，提高规划的科学性、民主性，更好地发挥规划在宏观调控、政府管理和资源配置中的作用，促进我市国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号)，结合我市实际，制定本办法。
第二条　市人民政府及其职能部门编制的经济和社会等领域的发展规划，包括前期研究、规划立项、衔接审核、咨询论证、审批发布、实施监督等工作适用本办法。
第三条　市人民政府成立规划编审委员会，市发展和改革委员会负责全市规划的综合管理日常工作。具体承担制定全市规划年度编制计划和各类规划的立项、衔接、审核、论证、备案和监督等管理工作。市人民政府有关部门按照市规划年度编制计划的安排，负责各类规划的编制和实施工作。
第四条　全市国民经济和社会发展规划分二级三类：按行政层级分为市级规划、县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、区域规划、重点专项规划和一般专项规划。
总体规划是指国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。
区域规划是指以跨行政区的特定经济区域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化和落实，是编制区域内其他规划的依据。
重点专项规划是指以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，也是政府指导该领域发展以及审批核准重大项目、安排政府投资、编制财政支出预算和制定相关政策的依据。主要包括：
（一）农牧业、水利、能源、交通、通信等方面的基础设施建设；
（二）土地、水、林业资源和重要矿产资源的勘查开发保护；
（三）生态建设、环境保护、防灾减灾，科技、教育、文化、卫生、社会保障等公共事业和公共服务；
（四）需要政府扶持或者调控的产业；
（五）全市总体规划确定的重大战略任务和重大工程；
（六）国家、自治区有关部门和市人民政府要求的领域以及法律、行政法规规定的其他领域。
一般专项规划是指市人民政府主管部门根据其行业发展编制的规划，是指导其行业发展的依据。
第五条　市总体规划、区域规划由市人民政府提出，总体规划由市发展和改革委员会负责编制。区域规划由市发展和改革委员会组织市有关部门和区域内旗县区政府编制。重点专项规划由市人民政府相关主管部门负责编制或市人民政府指定部门编制。一般专项规划由市人民政府相关主管部门负责编制。各类规划可采取自主编制、合作编制、委托编制和招标编制等方式。
第六条　市总体规划和区域规划的规划期一般为5年，也可展望到10年以上。专项规划的规划期可与总体规划同步，也可根据需要确定。
第七条　规划编制工作所需经费按照综合考虑、统筹安排的原则，总体规划、区域规划、重点规划编制工作所需经费由市规划编审委员会商财政部门，按照市人民政府批准的规划年度编制计划列入预算。一般规划编制工作所需经费由编制单位自筹解决。
第二章　规划立项与论证
第八条　市总体规划、区域规划、重点专项规划由其编制单位于每年第三季度向市编审委员会提出规划立项申请，经立项可实施编制。一般专项规划由其编制单位自行确定。
第九条　规划立项应报送规划编制方案和规划编制立项建议书。规划编制立项建议书应包括以下内容：
（一）规划名称、编制依据、规划范围；
（二）规划组织单位、编制单位以及编制成员的基本情况；
（三）规划编制经费预算和来源；
（四）规划编制进度计划和完成时限。
第十条　市人民政府规划年度编制计划下达后，确定编制规划的单位应立即组织力量开展规划编制工作，并及时向市人民政府编审委员会反馈规划编制进展情况。需要增补编制规划的，应向市人民政府编审委员会提出增补立项申请。未经立项编制的规划，不予发布和实施。
第十一条　编制部门起草总体规划前，应组织对国民经济和社会发展重大问题进行深入研究，分析预测发展目标并测算相关指标，论证需要政府组织实施的重大工程，提出国民经济和社会发展的基本思路。起草总体规划时，应合理吸收相关规划的内容。
第十二条　编制部门在编制区域规划、专项规划前，必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作，及时与有关方面进行沟通协调。
第十三条　各类规划编制前应拟定规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、主要内容、衔接单位、论证方式、进度安排、经费预算和批准机关等，并送相关部门进行协调。
第三章　衔接协调
第十四条　各类规划在形成送审稿后，必须根据规划管理层次组织与相关规划进行衔接。规划衔接应遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划，规划之间不得相互矛盾的原则。
第十五条　市总体规划草案应送自治区发展改革部门与其总体规划进行衔接，必要时还应送自治区有关部门与其专项规划进行衔接，规划衔接不能达成一致意见的，可由自治区发展改革部门进行协调，重大事项报自治区人民政府决定。
第十六条　市区域规划草案由市发展和改革委员会负责与自治区总体规划和专项规划进行衔接，必要时还要与相邻盟市发展改革部门与其总体规划进行衔接。
第十七条　市重点专项规划草案应送市发展和改革委员会与总体规划进行衔接，涉及其他领域时还应送市政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接。市重点级专项规划之间衔接不能达成一致意见的，由市人民政府研究决定。
第十八条　各有关部门要积极配合规划编制单位，认真做好衔接工作，并自收到规划草案之日起20个工作日内，以书面形式向规划编制单位反馈意见。未经衔接的规划不得报请批准和公布实施。
第四章　咨询论证
第十九条　各类规划在编制过程中要广泛征求意见，要充分发扬民主，采取召开座谈会、通报会、听证会等形式，听取社会各界意见。应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级
人民政府以及其他有关单位、个人的意见。
第二十条　市总体规划草案送市人民政府审定前，要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见，接受指导。
第二十一条　各类规划在编制过程中要认真听取专家的意见，市人民政府编审委员会要组建由不同领域专家组成的规划专家委员会，组织开展规划咨询、论证、评估等活动，各类规划在送审前必须进行专家论证。
第二十二条　市总体规划、区域规划、重点专项规划由市人民政府编审委员会办公室组织专家论证，一般专项规划由主管部门组织论证。规划论证时专家人数一般不少于7人，具有高级职称的专家应不少于60％。对重点专项规划组织专家论证时，专项规划领域以外的相关领域专家应不少于1/3。规划经专家论证后，应当由专家出具论证报告。未经专家论证的规划，不得报请批准和公布实施。
第五章　审批发布
第二十三条　市总体规划草案报市人民政府审定，由市人民政府报请市人民代表大会审议，审议通过后，采取适当方式公布。市区域规划、重点专项规划草案报市人民政府编审委员会审定，由市人民政府编审委员报市人民政府批准发布。市一般专项规划草案由其主管部门批准发布，报市人民政府编审委员会备案。
第二十四条　编制单位报送规划草案时，应提交下列材料：
（一）规划文本；
（二）规划编制说明；
（三）专家咨询论证意见（包括必要的社会公众意见）；
（四）衔接审核意见落实情况以及相关部门意见和专家意见（包括必要的社会公众意见）的采纳情况说明；
（五）有关法律、行政法规材料。
第二十五条　除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密外，各类规划经法定程序批准后应当及时予以公布，面向社会公众进行广泛宣传，努力提高规划的透明度，增强全民的参与意识和监督意识，形成共同关心和促进规划实施的良好氛围。
第六章　实施监督
第二十六条　经批准发布的规划，除法律法规另有规定或涉及保密内容之外，应按政务公开制度落实，让公众知晓，接受公众监督。总体规划由市人民代表大会实施监督，区域规划由市人民政府实施监督，重点专项规划由市编审委员会实施监督，一般专项规划由编制主管部门实施监督。
第二十七条　政府投资项目决策程序坚持“以规划带项目”原则，逐步实现投资管理和调控由项目审批向先编规划、后审项目、再安排资金转变；在能编制规划的领域，对未列入规划的政府投资项目以及重大和限制类企业投资项目，在规划调整前原则上不予审批、核准或备案。
第二十八条　规划编制部门应在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，并依据实施情况有针对性地提出对策和建议。评估工作可以由编制部门自行承担，也可委托有资质的社会中介机构承担，并形成评估报告，作为修订规划的重要依据。
第二十九条　经评估或者因其他原因需要进行调整和修订的规划，由规划编制单位提出规划修订方案，按照规定程序批准并予以公布。总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的，专项规划或区域规划也要相应调整和修订。
第三十条　当客观环境发生重大变化时，规划内容已经明显不适应形势要求时，规划编制单位经过论证后，可以报请审批机关予以废止。
第三十一条　本办法自公布之日起施行，各旗县区可参照本办法执行。