(原文刊发于《法治理论探索》书刊基本参数：ＩＳＢＮ７-２２４-０７０４４-０／Ｄ.１０６０陕西人民出版社２００５年１０月第１版)
论辩诉交易制度的合理性及
在我国刑事诉讼中的可行性
蔡书芳
(西安市行政学院 西安 710054)
内容摘要 辩诉交易制度在部分英美法系国家和大陆法系国家获得了长足发展，其在理论层面具有一定的合理性。我国刑事诉讼法所确认的检察机关依法享有撤回和变更诉讼的权利，以及相关的司法实践都为我国推行辩诉交易提供了可行性。
关键词 辩诉交易 刑事诉讼 合理性 可行性
我国司法机关由于受刑事案件不断增长而司法投入不足的巨大压力，在实行普通程序简易化的改革中开始关注“辩诉交易”制度。2002年4月11日，牡丹江铁路运输法院根据公诉机关的申请，适用“辩诉交易”审结了一起故意伤害案。 这种冒着违反刑事诉讼法的风险而进行的司法实践，引起诉讼法学界和司法界的广泛关注和争议。尽管最高人民检察院的权威人士明确表态，“目前检察机关在办案中不能适用辩诉交易制度”，但对于能否在我国的“超越职权主义”的诉讼模式传统的土壤里，接受“当事人主义”的产物，却引起了一场旷日持久的争论。不可否认的是，任何一种法律制度都有其利弊，辩诉交易确实存在排斥和变异的危险。为此，本文将从辩诉交易制度的起源和发展，辩诉交易制度的合理性入手，对辩诉交易制度在我国刑事诉讼中的可行性做一探讨。
一、辩诉交易制度的起源及发展
辩诉交易是主要存在于美国的一项刑事审判程序制度，德国、意大利也有其“变异”形式。实质意义上的辨诉交易制度产生于十九世纪的美国，根据美国1974年修订的,《联邦刑事诉讼规则》第4章第11条，它的基本含义是指：在案件进入正式审理前或审理过程中，检察官与被告人或其辩护人达成协议，如果被告承认有罪，作有罪答辩，或者作不愿辩护也不承认有罪的答辩，那么检察官则降低对其指控的强度（或将重罪名变更为轻罪名，或减少指控的罪数或建议法官从轻处罚）。双方讨价还价，一经达成协议，案件就不再进入实质性的审理阶段，法官只须确认协议双方是否完全出于自愿以及协议的真实性即可判决，并在判决中体现协议的内容。在这一审判程序中，因检察官和被告的“交易”行为起着主导作用，法官的判决主要依据双方的协议，因此称之谓“辩诉交易”程序。1970年美联邦最高法院在Brady.V.US.案件和1971年在Santobello.V.New.York案中分别以判例的刑事确认了它的合理性和合法性。1974年，美国在《联邦刑事诉讼规则》修订案中正式以成文法的形式对这一程序进行了明确规定。
发源于美国辨诉交易制度，不仅在美国国内得到发展而成为美国刑事诉讼的重要组成部分。在其他国家也有所建树，并得以开枝散叶，只不过在表现形式上略有差异，典型者当数意大利。相比于美国，其特点有三：（1）检察官和辩护律师不得就被告人被的罪名进行交易；（2）最高减刑幅度为法定刑的三分之一并且最终判刑不得超过两年有期徒刑或拘役；（3）即使检察官不同意，被告人在仍然可以要求法官减刑三分之一。“其意图是使减轻判刑适用于所有愿意进行辩诉交易的被告人，而不论检察官是否同意反映了对检察官自由裁量权的限制”。
在我国，刑事诉讼理论界对“辩诉交易”程序早有关注，不少学者提出我国应移植美国的这一审判程序。近年来，随着市场经济的不断发展，社会处于不断变革的进程中，法制建设的相对滞后，国内各种形式的犯罪案件不断增加，造成司法机关处理的案件数量越来越大，积案现象严重，为提高刑事诉讼效率，解决积案问题，理论界呼吁改革现有的刑事诉讼制度，建立我国的辩诉交易程序，甚至于实务界，也出现了黑龙江省牡丹江市铁路运输法院在2002年4月运用辩诉交易程序审结一起故意伤害案的实例。2002年，中国刑事诉讼法专业委员会年会上，围绕我国能否引进辩诉交易，与会专家展开了激烈的讨论，形成了肯定说、否定说和缓行说三种不同的观点。肯定说从尊重当事人自由处分权，建立纠纷解决的协商机制，提高刑事诉讼的社会效益等方面主张引进这一程序；否定说从我国刑事诉讼中被告人的客体地位、法律面前人人平等的法治原则和辩诉交易本身所固有的缺陷方面，认为我国不具有引进这一程序的基础和司法环境；缓行说认为，我国现有的法官、检察官素质不高，司法职业道德规范体系尚未建立，律师制度尚不完善，司法腐败现象较为严重，在这种背景下，匆忙引进辩诉交易制度，使制度的越位和超前。
同时，与会的法学专家、学者们对于辩诉交易制度的界定也是众说纷纭、难以达成一致的观点。纵观陈述，举其要者，主要有以下观点。
第一种界定，认为严格意义上的辩诉交易制度是指检察官和辩护律师在正式审判开始前对被告人的定罪量刑问题所进行的协商和交易。
第二种界定，辩诉交易又称答辩交易和有罪答辩。它是指检察官在被告人律师的帮助下，就案件的处理问题与被告人协商、谈判甚至讨价还价，以促成有罪答辩从而不经审判而了结案件的一种诉讼方式。
第三种界定，辩诉交易是指检察官和被告方在答辩前私下进行种种协商、妥协，最后达成协议：被告人答辩有罪，检察官则相应地减少控罪或降低控罪的幅度，或者向法院提出对被告人减轻刑罚的建议。
第四种界定，辩诉交易是美国的一项司法制度，指在法庭开庭审理之前，处于控诉一方的检察官和代表被告人的辩护律师进行协商，以检察官撤消指控、降低指控或要求法官从轻判处刑罚为条件，换取被告人的认罪答辩。
第五种界定，辩诉交易是美国刑事诉讼中，在开庭审理前解决案件的一种重要方式。具体指起诉和辩护双方律师在庭外进行磋商和谈判，起诉方以撤消部分指控、降低指控或者建议法官从轻判处等许诺，换取被告人作有罪答辩以便节省审判所需的时间和开支，特别是避免审判的不确定性。在此磋商的过程中，双方律师要经过认真的准备，可能还要进行激烈的讨价还价，如同市场上做交易那样，故称谓“辩诉交易”。
第六种界定，辩诉交易指处于控告方的检察官和处于被告方的辩护律师进行会商和谈判，以撤消指控、降低指控或要求法官从轻判处刑罚为条件，换取被告人作有罪答辩或满足控方其他要求。如果交易成功，达成协议，经法官审查系被告人出于自愿，协议内容合法，便加以采纳，直接对被告人定罪判刑，不再进行开庭审理 。
二、辩诉交易制度的合理性
作为一种制度能同时在英美法系和大陆法系的国家得到充足发展，这本身就说明其存在具有合理性。不管是美国的辩诉交易制度，还是意大利的辩诉交易制度，其价值取向是一致的，即司法公正与司法效率并非绝然对立，二者能够在司法实践中达到协调统一，一定程度上来说，更佳的效率往往是更大的公正。只不过意大利的辩诉交易制度对判刑方面和检察官的自由裁量权做了一定的限制，但这并没有掩盖二者各自的合理性。
从理论层面看，每个国家在其刑事司法制度的运作过程中，都希望追求效率与公正之间的平衡。然而，每个国家都不免不了这两项价值目标的冲突，而解决这一冲突的最现实的方案就是：冲突双方或一方做出牺牲或割让。要想“鱼与熊掌”兼得，是不现实的，也是非理性的。而辩诉交易制度的实行，无疑符合上述方案的设计原则。通过这一制度的运作，可以节省国家的司法资源，提高诉讼效率，减少当事人的诉累。被告人自愿认罪，既有利于刑罚的执行机关对其教育、改造，也有利于其本人的恢复矫正和回归社会。对于被害人来说，“迟来的正义为非正义”，及时地对被告人处以刑罚，可以给予其些许安慰，体现刑罚的抚慰功能。一定程度上，也实现了司法公正的目标，使得效率与公正达到协调与统一，从而实现刑事诉讼的目的——惩罚犯罪，保障人权。
从现实的运作来看，辩诉交易也确实显示了其强大的生命力和巨大的潜在价值。“美国有90%的刑事案件是通过这一制度来解决的”。 在意大利，其也得到了一定程度的应用。具体而言，检察官选择辩诉交易减轻了证明被告人有罪的证明责任，一定程度上避免了在有罪证据不够充分的情况下败诉的危险；法院选择辩诉交易使得案件审理由实体审转为程序审，节省了庭审时间，只需查明被告人对交易是否出自本人意愿；被告人选择辩诉交易可使其避免承受较重刑罚的风险，避免旷日持久的心理负担、精神折磨及经济损失；辩护律师选择辩诉交易，最大限度地维护被告人的利益，使其尽快从久拖不决的诉讼中解脱出来去寻求新的交易机会，符合律师的职业特征，利于律师职业能力和社会威望的提高。
综上，作为一种先进的刑事诉讼制度，在理论上具有其合理性，在实践中有其运作的空间。我们应吸收其合理内核，加以规范，为我所用。
三、辩诉交易制度在我国刑事诉讼中的可行性
虽然我国法律没有明文规定辩诉交易这一制度，但正如梅因所言：“在进步社会中，社会需要和社会意见常常是或多或少走在法律前面，我们可能非常接近地达到它们之间缺口的结合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。因为法律是稳定的，而社会是进步的，人民幸福的或大或小，完全取决于缺口缩小的快慢程度”。 就此而论，现代美国的辩诉交易制度为我国的普通程序简易化的改革提供了可以借鉴的诉讼制度范例，辩诉交易制度不仅可以在惩罚犯罪方面发挥积极的作用，而且有助于兼顾惩罚犯罪和保障人权这两大诉讼价值。同时，有利于将我国长期实行的“坦白从宽”的刑事政策机制法定化并真正贯彻执行，真正体现鼓励被告人认罪的精神。
从我国法律规定来看，首先，我国刑事诉讼确立的是以起诉法定主义为主，以起诉便宜主义为辅的二元并存的起诉制度，检察机关可以根据犯罪的轻重，行为人的个人情况及其表现，胜诉风险大小及诉讼效率等因素综合评定，最终做出是否起诉的决定。而且刑事诉讼法还明确规定了三种不起诉形式，给予检察机关较大的自由裁量权。其次，根据《刑事诉讼法》第174条第（一）款规定：“人民法院对依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚，证据充分，可以适用简易程序，由审判员一人独任审判。”从相反的角度出发，可以这样理解这一规定：“既然适用了简易程序，那么本案的量刑最多也不会超过三年。”这恰恰就为控辩双方创造一个机会——如果被告人所面临的指控不是很严重，而检察机关的证据又不是很充分，与其双方为了一个不可预期的判决结果在法庭上争论不休，还不如达成一笔“交易”。这对于检察机关、被告双方而言，都部分地实现了预期的利益。对于在中国面临“错案追究”以及讲究“业绩”的法官来说，利益也是显而易见的。从上述的分析可知，我国刑事诉讼法的相关规定为推行辩诉交易提供了一定的空间。
而在现实的司法实践中，由于受传统文化、民族习惯以及现有的一系列司法制度所固化或强化的社会心理和司法理念的影响，把“交易”运用到司法环境中，一定程度上难以被广大公民所接受，但是现实中确实存在着类似的交易，只是“这一切肮脏的事情都是在‘暗箱作业’中完成的，而追求正义的法律程序必然是公开的、透明的。” 这种暗箱操作的存在，滋生了司法腐败，诱发了司法不公，破坏了司法权威，降低了司法效益。但另一方面又恰好说明“辩诉交易”在我国具有可行性。如检察机关在调查受贿案件中，为了得到行贿人的配合及获取有力的证据，往往暗示或明确承诺对行贿人不予或轻予追究刑事责任，这是有违现行法律规定的，但事实上却是存在着的。倘若实行“辩诉交易”，这种行为可在阳光下进行，同时也可消除其负面的社会影响。
同时，我国司法资源有限，高技能的司法人员匮乏，资金、设施及后勤保障水平滞后，如何合理地配置司法资源，实现诉讼公正与诉讼效率的双重价值目标，是摆在我们面前的一个严峻课题。引入辩诉交易制度，能够使得司法资源得到合理地配置，减少不必要的诉讼环节，集中力量办好其他的大案、要案。
由此可知，在我国推行辩诉交易制度不仅具有可行性，而且具有一定的必要性。但是，在立法最终对其确认之前，还必须对该制度的适用对象、适用范围、约束机制等加以研究，防止司法腐败等问题的产生。而那已不是本文所要详加论述的问题，在此，只能从宏观的方面对此做一概述。首先应该限制监察官的自由裁量权，防止司法腐败的发生。因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验”。 在“交易时，应充分听取被害人的正当意见。以便通过派出各方偏见，不必要的社会影响和不着边际的连环关系中的重荷，来营造一个平等的场所。”同时，检察官应履行其在辩护交易中所作的承诺。其次，法官应审查被告人认罪是否出于本人的真实意愿，审查是否做了公开记录，以表明交易的结果符合程序法的规定，使程序的运作“能够对判决结果做出充分地合理性的证明，使程序参与者确认自己受到了公正的对待。” 再次，交易应通过律师进行，完善证据展示制度，让辩护律师充分了解控诉方掌握的证据。最后，应对采用辩诉交易处理的案件范围做出限制，禁止双方就罪名交易，对被告人的刑罚减轻幅度不应超过三分之一，以期最大限度地避免其负面影响。
四、结语
在司法资源有限与犯罪高速增长双重的挤压下，“辩诉交易”孕育而生，成为不少国家刑事诉讼法规定的一项特别审判程序。尽管人们对其评价褒贬不一，但从趋势上看，它似有继续扩大使用范围的可能。我国正在对庭审方式进行抗辩式或称对抗式改革，我们面临的一个现实问题是：辩诉交易这一当事人主义和对抗式刑事审判程序的产物，在我国的“超越职权主义”的诉讼诉讼传统的土壤里如何生根发芽、开枝散叶。
因此，尽管国内对于建立辩诉交易制度的反对声此起彼伏，但笔者仍希望通过对辩诉交易制度合理性和可行性的讨论，能够对提高刑事诉讼效率，解决现阶段积案问题提供理论依据，在实践的范畴有所帮助和启示。
参考文献：
“国内辩诉交易第一案”，载于2002年4月19日《法制日报》
2002年中国刑事诉讼法专业委员会年会综述
王以真：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1994年版，第259页
（英）梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1996年版第15－16页
王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版 第52页
孟德斯鸠：《论法的精神》（上册） 商务印书馆1997年版 第154页
季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1997年版 第16页
三亚市人民政府办公室关于修订印发《三亚市人民政府政务服务中心行政审批办公室及工作人员管理与考核暂行办法》等两项规章制度的通知
海南省三亚市人民政府办公室
三亚市人民政府办公室关于修订印发《三亚市人民政府政务服务中心行政审批办公室及工作人员管理与考核暂行办法》等两项规章制度的通知
三府办[2012]95号
各镇人民政府，各区管委会，市政府直属各单位：
《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于深化政务公开加强政务服务的意见>的通知》（中办发〔2011〕22号）已于2011年6月颁布实施。2010年市政府颁布的《三亚市人民政府办公室关于印发<政务服务项目管理办法>等五项规章制度的通知》（三府办〔2010〕234号）中的《三亚市人民政府政务服务中心行政审批事项办理程序及管理办法》和《三亚市人民政府政务服务中心进驻单位窗口及工作人员管理与考核办法》两项制度有部分内容需要修订。现将修订后的《三亚市人民政府政务服务中心行政审批办公室及工作人员管理与考核暂行办法》和《三亚市人民政府政务服务中心行政审批（服务）事项办理程序及管理办法》印发给你们，请遵照执行。
附件：1.《三亚市人民政府政务服务中心行政审批办公室及工作人员管理与考核暂行办法》
2.《三亚市人民政府政务服务中心行政审批（服务）事项办理程序及管理办法》
二〇一二年四月十八日
附件1：
三亚市人民政府政务服务中心行政审批办公室及工作人员管理与考核暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强对三亚市人民政府政务服务中心（以下简称为市政务中心）集中管理的各单位行政审批办公室（以下简称审批办）及工作人员的规范化管理，提高行政审批服务质量和效率，确保行政审批服务工作顺利开展，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于<深化政务公开加强政务服务的意见>的通知》（中办发〔2011〕22号）和《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市人民政府政务服务中心建设运行管理实施方案的通知》（三府办〔2010〕189号），制定本办法。
第二条 本办法适用集中于市政务中心政务大厅办公的各市直政府部门及垂直双管单位审批办及工作人员。
第三条 审批办及工作人员的管理与考核，应当遵循科学、民主、公开、公平、公正和注重实绩的原则。
第四条 本办法所称审批办是根据市政府要求设立并集中于市政务中心，依法履行本单位行政许可、非行政许可审批及公共服务职能，为行政相对人提供行政审批服务的办事机构。
第五条 审批办及工作人员实行市政务中心与派驻单位双重管理，日常工作以市政务中心管理为主，工资福利由原单位发放，其党团组织关系迁入市政务中心，有关业务工作接受派驻单位管理。
第六条 市政务中心对审批办具有政治教育、考核考评、信息安全等事项的统一管理权，对进入市政务中心政务大厅办理的行政审批服务事项具有登记、清理、审核、协调、指导监督和服务的职权，并会同有关部门研究总结行政审批制度改革的新情况、新经验，不断提高审批办服务水平和效能。市政务中心会同监察部门对集中于市政务中心的单位行政效能进行监督检查。
市监察局依据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》，通过电子监察、受理投诉、视频监控、办件监察等形式，对行政许可、非行政许可审批及公共服务事项办理过程中的依法行政、工作效率、服务态度、廉洁自律等情况实施监督监察，发现问题及时预警纠错和处理并根据相关法律法规和《三亚市行政过错责任追究暂行办法》对行政过错责任人进行责任追究。
第七条 各单位应按照“事项、人员、授权”三到位原则，做到内部审批项目和审批人员向审批办集中、审批办向市政务中心集中、行政审批权相对向审批办主任（首席代表）集中。
第八条 按照“集中受理、授权充分”的原则，实行首席代表制。各部门主要领导要对审批办主任（首席代表）充分授权，使不需要现场勘察、集体讨论、专家论证、听证的一般性审批事项在审批办受理后直接办结。同时，对于需现场勘察、集体讨论、专家论证、听证的复杂事项审批办主任要具有受理决定、核准意见、协调催办、流程控制等权限。审批办主任在审批办现场不能决定的有关事项，其派出单位分管领导或主要领导应到市政务中心政务大厅本单位审批办公室或通过全市行政审批系统进行审批。
第二章 审批办管理
第九条 市政务中心按照法律法规规定和市政府统一安排，根据构建服务型政府的目标要求，确定市政务中心集中管理的单位，结合市政务中心实际情况和进驻单位项目的办理情况，设置和调整审批办公室及窗口。
第十条 市政务中心对各审批办实行统一工作流程、统一发布信息、统一收费、统一协调、统一考核、统一着装的规范化管理。
第十一条 审批办根据单位授权，按照权责统一原则，代表本单位履行以下工作职责：
（一）组织开展本部门行政审批（服务）事项的自查清理工作，并将其纳入市政务中心集中办理。
（二）制定本审批办集中办理行政审批（服务）事项的各项规章制度，明确规定审批办工作人员的岗位职责、审批权限、办事程序、质量标准和办结时限等，做到权责明确、行为规范、责任到人。
（三）遵守市政务中心各项管理规定，接受市政务中心的督办协调，配合市政务中心或相关部门完成有关联审联办事项，按市政务中心的规定填报各种统计报表。
（四）实行政务公开制度。行政审批（服务）事项实行项目名称、法律政策依据、办理程序、申请条件、申报材料、承诺时限、许可审批进度、收费项目、收费标准和收费依据“十公开”。审批办应按照市政务中心的统一规范要求，制定行政审批（服务）事项办事指南、表格化的申请书等文本，并向社会免费提供。审批办需修改政务公开内容的，应以单位名义书面报市政务中心审核，审核通过后方能按照修改后的内容办理事项。
（五）实行限时办结制度。即应最大限度地减少审批环节，缩短办理期限，并将已缩短的办事时限向社会公开承诺，接受行政相对人和行政监察部门的监督。
（六）受理有关政策法规及办件的咨询，实行首问负责、一次性告知等制度。
（七）按照法定的审批条件和审批程序办理，并提供优质高效服务。
（八）负责市政务中心与本部门的工作衔接。及时处理并按期回复市政务中心发出的政务服务事项督办函。协助市政务中心妥善处理好行政相对人的有关咨询、投诉等工作。
（九）完成本部门和市政务中心交办的其它工作事项。
第十二条 统一使用市政府授权市政务中心统一刻制的“行政审批专用章”。行政审批专用章由审批办主任（首席代表）签署后方可使用。
第三章 人员管理
第十三条 审批办工作人员由进驻单位按照市政府相关文件要求选派，并报市政务中心审核、备案。
第十四条 审批办工作人员应具备以下条件：
（一）具备国家公务员或法律、法规授权行使管理公共事务职能组织的在编人员身份的正式工作人员。
（二）政治觉悟高、品行端正、廉洁奉公、服务意识强。
（三）业务素质好、工作能力强、原则上应在本单位工作两年以上，是直接从事本部门行政审批业务的人员，熟悉和掌握本单位行政审批（服务）业务知识和相关政策法规。
（四）熟练掌握电脑操作、网络应用及其他现代化办公手段。
（五）具有大专以上文化程度，身体健康、文明礼貌、服务热情，年龄在45周岁以下（科级或具有中级以上专业技术职务人员除外）。
第十五条 审批办工作人员自正式进入市政务中心工作之日起，至少定岗工作2年。有下列情况之一的，可进行调整：
（一）派驻人员在审批办的工作期满二年，且派驻单位认为需要进行人员轮换的；
（二）调出本单位的；
（三）职务提升的；
（四）因年龄原因不适宜在审批办工作的；
（五）本人健康原因不适宜在审批办工作的；
（六）因审批制度改革等原因使原有的业务取消、上调或下放，审批办需要调整或撤出部分人员的。
第十六条 人员调整的办理程序：
（一）派驻人员调整工作原则上每六个月审核一次，于每年十二月、六月进行，各进驻单位需提前一个月提出人员调整计划，并以函件的形式向市政务中心通报拟轮换对象及拟进驻人员的基本情况。市政务中心审核同意后，通知派驻单位按规定办理相关手续。未经市政务中心审核同意，派驻单位不能任意轮换派驻工作人员；
（二）出现本办法第三章第十五条中的第（二）至第（六）项的，人员调整审核时间为调整事由出现之日起；
（三）人员调整时拟派驻人员应先到审批办熟悉业务一周，原则上不得临时进行人员调整。
第十七条 审批办工作人员出现以下情形之一的，市政务中心决定给予退回：
（一）严重违反工作纪律和相关业务制度，造成重大不良影响的；
（二）存在违法行为的；
（三）业务能力差，多次办件出错，造成严重后果的；
（四）被投诉查实三次以上且主要责任在审批办工作人员一方，造成极其恶劣影响的；
（五）半年考核不合格的；
（六）出现其它严重情况需要退回的。
第十八条 退回的办理程序：
（一）市政务中心发出退回函件通知派驻单位；
（二）派驻单位拟定新派驻工作人员报市政务中心，同时按照规定对被退回人员作相应处理；
（三）被退回的工作人员办理相关手续；
（四）新派驻工作人员完成相关交接工作，被退回的工作人员方可退出。
第十九条 审批办主任（首席代表）除应当具备上述基本条件外，还应具有较高的理论水平、改革创新意识和开拓进取精神，具有较强的组织、协调和管理能力以及较强的文字写作能力和政策执行能力，并具有较强的工作责任心。
第二十条 审批办主任（首席代表）履行以下职责：
（一）负责本部门进驻市政务中心行政审批（服务）事项的办理。对本部门授权委托的事项，在权限内全权办理有关审核、签发等工作。
（二）参与其他部门联合办理事项。代表本部门参加联审会议，签署联合办理事项的会签意见。
（三）负责组织现场勘验、指派人员参加联合勘验。
（四）对不能决定的行政审批（服务）事项，负责报请单位主要负责人或分管负责人到市政务中心履行审批职责。
（五）负责处理本审批办的投诉。
（六）负责审批办工作人员的日常领导和管理，协助市政务中心对本审批办及工作人员进行绩效评定、半年和年终考核。
（七）接受市政务中心的日常管理。负责本部门与市政务中心的协调工作，按时报送材料。
（八）负责市政务中心交办的其它工作。
第二十一条 组织部门或有关单位对审批办工作人员进行晋职晋级考察时，把在市政务中心的履职情况作为其晋职晋级的重要依据。
第四章 审批办的考核
第二十二条 审批办考核基础分为100分，按人员到位、职能到位、审批管理、收费管理、纪律执行、社会评议六方面进行考核，实行倒扣分制，扣完单项分值为止。
第二十三条 人员到位（10分）
（一）未按规定指定审批办主任（首席代表）扣10分。
（二）未按要求选派审批办工作人员的，扣3分。
（三）审核人员须2人以上公务员或具有行政执法职能事业编制人员，每缺一人扣3分。
（四）违反第三章相关规定，工作人员在审批办连续工作未满二年调离的，每人次扣3分。
（五）未将党组织关系转入中心的，每人次扣1分。
（六）未经市政务中心同意，擅自调整审批办工作人员的，每人次扣5分。
（七）审批办窗口无人在岗的，每次扣5分。
（八）审批办工作人员因不能胜任审批办工作被市政务中心退回的，每人次扣5分。
第二十四条 职能到位（10分）
（一）在市政务中心办理的行政审批（服务）事项存在“两头受理”情况的，每项扣10分。
（二）应进市政务中心办理的行政审批（服务）事项未进中心的，每项扣2分。
（三）未按“十公开”要求实行政务公开的，每项扣2分。
（四）将单位“行政审批专用章”拿出政务大厅在原单位使用的，每发现一次扣5分。
（五）单位分管审批工作的负责人每周不少于二次到政务大厅审批办办公，每少一次扣2分。
第二十五条 审批规范（20分）
（一）审批程序规范情况（10分）
1.审批过程、审批结果违法的，每件次扣10分并移交有关部门依法处理。
2.未及时提供办事指南内容导致未能及时印制，给行政相对人带来不便的；或实际操作与办事指南公布内容不符的；或未在审批办窗口提供示范文本的，每项扣2分。
3.未按规定程序办理事项的，每件次扣2分。
4.对行政审批（服务）事项名称、法律依据、办理程序、申请条件、申报材料、承诺时限等事项调整、变更未及时按程序报市政务中心而擅自进行的，每次扣2分。
5.行政审批（服务）事项未按规定程序退出市政务中心、或未经市政府批准擅自暂停办理，每次扣2分。
6.申请材料存在可以当场更正的错误，不允许申请人当场更正并影响受理的，每次扣2分。
7.申请材料不齐全或者不符合法定形式时，未在首次办理时履行一次性告知义务或未出具《申请材料补正告知书》的，每次扣2分。
8.拒绝受理属于本窗口业务范围事项的，或受理后不出具《受理通知书》的，每次扣2分。
9.办结后未及时将办理结果通知给行政相对人的，每次扣2分；若通知时间超过承诺办理时限的，按超期件处理每件次扣10分。
10.办理结果通知须在市政务中心审批办发放，违反者视为严重违纪行为，每件次扣10分。
11.丢失行政相对人材料的，每件材料扣2分。
12.超时办结的，每件次扣10分，同时对事项经办人及审批办主任各扣5分。
13.咨询、办件不及时录入全市行政审批系统，或办理后再补录入（超过24小时）的，每件次扣5分。
（二）统一入口执行情况（5分）
1.由于审批办的工作失误导致行政相对人重复领取导办单的，每件次扣2分。
2.审批办工作人员未履行一次性告知义务，要求同一行政相对人就同一申办事项多次领取咨询号从而在正式收件前搞变相预审的，每件次各扣2分。
3.审批办工作人员办理业务时未征得行政相对人同意，在办理某一事项的途中穿插做与办件无关的事务，且影响办理进程的，每件次扣2分。
（三）并联审批执行情况（5分）
1.应进行并联审批事项，未按规定进行并联审批的，每件次扣5分。
2.未履行并联审批职责的，每件次扣5分。
3.并联审批部门出具意见不明确，或意见随意扩展、或不按规定出具的，每次扣2分；未在规定时间内反馈意见的，视为未履行职责，每件扣5分。
4.未按要求派人参加一次性告知会议、预审会、联席会议或联合踏勘且影响会议决策的，视为未履行职责，每次扣5分。
5.联席会议的牵头单位未将会议纪要及时告知相关单位或未及时向政务管理科备案的，每件次扣2分；影响相关单位审批进程的，视为未履行职责，扣5分。
第二十六条 收费管理（15分）
（一）在市政务中心外的其它场地收费的，扣15分。
（二）擅自增设收费项目，改变收费标准或‘搭车’收费的，扣15分。
（三）收费项目虽进入市政务中心，但同时在原单位收费，出现‘体外’收费现象的，扣15分。
第二十七条 纪律执行（25分）
（一）工作纪律（10分）
审批办工作人员工作形象平均得分和出勤情况平均得分之和乘以10%，为该审批办的工作纪律得分。
临时工作人员及代岗人员在代岗期间产生违规行为的，按审批办工作人员考核扣分进行，按比例从审批办工作纪律得分中扣分。
（二）内务管理（8分）
1.办公时间审批办电话无人接听的，每次扣1分。
2.审批办卫生不符合要求的，每次扣1分。
3.窗口物品摆放不规范的，每次扣1分。
4.使用未经批准的电器造成一般损害的，每次扣2分。
5.下班后不关闭计算机、空调等电器的，每次扣1分。
（三）培训学习（5分）
1.未按人员要求派员参加政务中心组织的政治学习、业务培训的，每人次扣1分。
2.审批办主任无故缺席中心会议的，每次扣2分。
3.会议、学习迟到5分钟以内的，每人次扣1分；5分钟以上的，扣2分。
4.未落实中心相关制度或工作要求影响工作的，每次扣2分。
（四）信息工作（2分）
各审批办未按信息报送工作制度报送信息的，扣1分。
第二十八条 社会评议（20分）
（一）投诉（5分）
被行政相对人投诉（包括来信、来访、来电投诉等）的，经查实，每件次扣2分。
（二）电子评议系统（5分）
1.差评，每件扣2分。
2.自评扣5分。
（三）社会监督员（5分）
社会监督员指出的违规行为，经查实,每件次扣2分。
（四）统一入口评议表（5分）
1.评价为“不满意”的，经查实，每件扣2分。
2.自评扣5分。
第二十九条 附加分
（一）即办件比率（10分）
即办件比率为100%的加10分，其它按实加分，计算公式为：
承诺件转即时办结件数+即办件办结件数受理件数 ×100% ×10分
（二）承诺件提前办结率（5分）
承诺件提前办结率为100%的加5分，其它按实加分，计算公式为：
承诺件提前办结件数承诺件受理件数 ×100%×5分
（为避免重复计算，在“即办件比率”与“承诺件提前办结率”两项中，取得分高者予以加分。）
（三）提速率（10分）
提速率为90%及以上的加10分，其它按实加分，计算公式为：
现行承诺时限-提速后承诺时限现行承诺时限×100%×10分
（四）社会表扬（5分）
行政相对人对审批办提出表扬的，收到表扬信每封加0.1分；收到锦旗每面加0.5分。（同一事项只统计最高加分值一次）
（五）其它（20分）
1.主动协调本部门将行政审批（服务）事项纳入市政务中心集中办理的，给审批办及审批办主任按奖励加分，每项加5分。
2.审批办及工作人员因审批工作获市级荣誉称号的，每次加3分；获省级行业主管部门荣誉称号的，每次加5分；获省部级（含）以上荣誉称号的，每次加10分。（同一事迹取最高加分值，不重复计算）。
3.审批办工作人员代表市政务中心参加市级各类比赛获奖的，每次加2分；参加省级及以上各类比赛获奖的，每次加3分。
4.促进市政务中心文化建设，承办中心大型活动的或牵头组织健康有益的文娱活动，每项加2分。
5.审批办及工作人员理论文章和调研类文章被《人民日报》、《求是》、《光明日报》、《中国社会科学》和国务院、国家级刊物采用的，对所属审批办和个人分别加5分；被省委、省政府、省级刊物、国家局刊物（含主办网站）或国家主流网站采用的，对所属审批办和个人分别加4分；被市委、市政府（含主办网站）或市级刊物采用的，对所属审批办和个人分别加3分。媒体分级标准参照国家及省有关规定确认。
6.在市级以上（含市级）征文比赛、演讲比赛等活动中获奖的文章（演讲稿），参照前条之规定进行加分。
7.审批办及工作人员工作信息、政务类新闻被国务院办公厅、国家级主流刊物或国家级主流网站采用的，对所属审批办和个人分别加3分；被省委办公厅、省政府办公厅、省级刊物（含电子媒体）或国家部委（含主办网站）采用的，对所属审批办和个人分别加2分；被市委办公室、市政府办公室（含政府门户网站）或市级媒体采用的，对所属审批办和个人分别加1分。若相关稿件被国家级媒体地方版或省级媒体市县版采用的，其加分标准按低于同级别一级计算。
第五章 审批办工作人员的考核
第三十条 从工作形象、工作效能、出勤情况、廉洁情况、评议及投诉五个方面，对审批办工作人员进行考核，实行倒扣分制，扣完单项分值为止。
第三十一条 工作形象（10分）
（一）在窗口与服务对象大声争吵，影响正常工作秩序的，每次扣4分。
（二）未按规定规范着装的，每次扣2分。
（三）未按规定佩戴工作牌的，每次扣1分。
（四）带非工作人员到办公区域，每人次扣1分。
（五）上班时间在窗口吃零食的，每次扣10分。
（六）上班时间玩电子游戏等，每次扣10分，登录与业务无关网站的，每次扣5分。
（七）上班时间扎堆闲聊、泡功夫茶，每人次扣2分。
（八）在政务大厅吸烟的，每人次扣10分并依法处理。
（九）工作不配合、不团结同事、搞无原则纠纷，造成不良影响的，每次扣2分。
第三十二条 工作效能（30分）
（一）经办人未按规定程序办理的，每件次扣2分。
（二）不能及时、准确、有效地解答服务对象的咨询，经查属实的，每件次扣1分。
（三）未认真履行一次性告知义务的，经查实，每件次扣2分。
（四）业务台账不健全，相关表格、文书出具不规范，经查实，每项扣1分。
（五）未落实市政务中心相关制度或工作要求而影响工作的，每次扣2分。
（六）因个人操作原因造成审批系统出错的，每件次扣2分。
第三十三条 出勤情况（20分）
（一）迟到、早退每次扣1分，迟到、早退半小时及以上的视为旷工，旷工每半天扣3分。
（二）脱岗每次扣2分，当月累计2次（含2次）的，从第2次起，每次扣5分。
（三）参加中心的会议、政治学习、业务培训，迟到或早退5分钟以内的，每次扣1分；5分钟以上的，扣2分。缺席半小时及以上视为旷工半天，每次扣3分。
（四）窗口工作人员参加项目联审会或联合踏勘迟到10分钟以上的每次扣1分，无故缺席的每次扣5分。
（五）忘记打卡的，经查属实，每次扣0.5分。
第三十四条 廉洁情况（20分）
（一）出现吃、拿、卡、要等不廉洁行为，经查属实的，每次扣10分。
（二）向中介机构介绍业务或者从事其它有偿中介活动的，每次扣10分。
（三）因违反党纪、政纪被有关部门查处的，每次扣20分。
（四）因违法行为被查处的，每次扣20分。
第三十五条 评议及投诉（20分）
（一）投诉（5分）
被行政相对人投诉（包括来信、来访、来电投诉等）的，经查实，每件扣2分。
（二）电子评议系统（5分）
1.差评，每件扣2分。
2.自评扣5分。
（三）社会监督员（5分）
社会监督员指出的违规行为，经查实每件次扣2分。
（四）统一入口评议表（5分）
1.评价为“不满意”的，经查实，每件扣2分。
2.自评扣5分。
第三十六条 附加分（20分）
（一）考核期内无违反考勤行为的，加3分。
（二）得到服务对象书面等实物表扬的，经确认，每件次加0.5分。（考核期内此项得分最高不超过5分）
（三）参照本办法第四章第二十九条第五款执行。
第六章 考核实施办法
第三十七条 市政务中心对审批办及工作人员的考核实行民主推荐与考核领导小组考核打分相结合、日常管理与定期考核相结合，采取量化考核的方式进行。
第三十八条 审批办及工作人员考核分半年考核、年终考核，每次考核基本分满分为100分，具备加分条件的按规定加分，最高分为120分；违反本办法规定的按规定扣分，直到单项分值扣完为止。
第三十九条 半年考核。每年7月、12月考核领导小组根据本办法对审批办及工作人员进行考核。
第四十条 年终考核。市政务中心每年度对各进驻单位审批办及工作人员进行年终考核。评选出审批工作先进单位、优秀审批办及相关单项奖。审批办工作人员年终考核在市政务中心领取并填写相应的《年度考核登记表》，考核结果在市政务中心产生并作为年度考核的最终结果，并作为其晋职、晋级的重要依据。审批办工作人员年度考核的优秀指标由人事部门单列，不占选派单位指标，并适当高于其他单位比例，按照20%的比例评选。
第四十一条 年终考核方法。审批办及工作人员对审批办及工作人员在一年来的工作情况进行认真总结，写出书面的工作总结，审批办还须制定下年度的工作目标。市政务中心进行年终考核时，结合各审批办和工作人员的半年考核情况进行考核。审批办的考核结果由市政务中心以书面形式反馈到所属单位，《年度考核登记表》等个人年度考核结果按相关规定反馈给组织人事部门或由所属单位存入本人档案。
审批办工作人员的年度考核被评定为不称职等次的，由市政务中心通知派出单位调换。
第四十二条 社会公共服务窗口及工作人员的考核参照本办法执行。
第四十三条 本办法与《三亚市人民政府办公室关于印发<政务服务项目管理办法>等五项规章制度的通知》（三府办〔2010〕324号）等相关规定不符的，以本办法为准。
第四十四条 本办法自发布之日起执行。
附件2：
三亚市人民政府政务服务中心行政审批（服务）事项办理程序及管理办法
第一条 为简化审批环节，规范审批程序，方便申请人，提高办事效率，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<关于深化政务公开加强政务服务的意见>的通知》（中办发[2011]22号）、《三亚市人民政府政务服务中心建设运行管理实施方案》（三府办[2010]189号）和《三亚市人民政府办公室关于在市政务中心政务大厅实行“统一入口”智能化管理的通知》（三府办[2011]322号），制定本办法。
第二条 本办法适用于在市人民政府政务服务中心（以下简称市政务中心）政务大厅集中办公的各市政府直属及垂直双管单位行政审批办公室（以下简称审批办）办理行政审批（服务）全过程。在市政务中心集中办公的社会公共服务单位办理业务参照本办法执行。
第三条 市政务中心实行统一入口智能化管理，所有办件须由申请人在导办台领取导办单，再凭导办单到相应审批办窗口办理有关审批（服务）业务，审批办窗口不得未经导办先行受理业务。
第四条 市政务中心政务大厅各集中办公的单位须按照本办法规定的办理程序运行，行政审批（服务）事项须在全市行政审批及电子监察系统办理；涉及专网专线的单位应先在全市行政审批及电子监察系统办理，再同步录入专网系统中。
第五条 行政审批（服务）事项根据办理方式的不同，可分为即时办理、承诺办理。
第六条 程序、条件简单，申请材料齐全，可当场办结的事项实行即时办理制，办理程序：（一）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。申请材料不全或不符合法定形式而不能当场办结的，审批办须当场出具《申请材料补正告知书》，一次性告知需补正的全部内容。（二）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；申请事项依法不属于本单位职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关单位申请。须向申请人出具《不予受理通知书》，并在通知书上说明具体理由、注明日期。（三）申请人的申报材料齐全，符合法定要求，审批办予以当场办结的，如办理事项为行政许可事项，需出具《行政许可（审批）决定书》；如办理事项为非行政许可审批和公共服务事项，需出具相应的书面结果。如1个工作日内予以办结（即收到材料次日方可办结的），需出具《受理通知书》。
第七条 办理程序、申请条件相对复杂，需对申请材料的实质内容进行审核、论证的，实行承诺办理制，办理程序：（一）审批办收到申请人的申请材料后，当场审查，申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理，应当即时作出不予受理的决定，并向申请人出具《不予受理通知书》；②申请事项依法不属于本单位职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，向申请人出具《不予受理通知书》，并告知申请人向有关单位申请。③对申请事项不符合国家、地方有关规定或不需要进行审批的，须向申请人出具《不予受理通知书》，并在通知书上说明具体理由、注明日期，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；④属于本单位职权范围、申请材料齐全、符合法定形式的，予以受理并向申请人出具《受理通知书》；⑤申请人申报材料不全或不符合法定形式的，向申请人出具《申请材料补正告知书》，一次性告知申请人需补齐的申请材料。（二）审批办受理申请事项后，应及时启动相关审批程序，凡不需要现场勘察、集体讨论、专家论证、听证的一般性审批事项受理后直接办结，不再将受理材料转回单位审核。（三）在承诺时限内不能作出决定的，经单位负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知申请人。审批单位须向申请人出具《延期通知书》，同时向市政务中心政务管理科备案。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
第八条 一个行政审批事项涉及多个审批单位办理的，实行联合审批制。
第九条 联合审批应当根据业务的关联性和单位承担的职责,实行牵头单位负责制，由牵头单位负责项目的受理，组织会签、现场勘验，并组织召开联席会议。各类联合审批事项的牵头单位为：
（一）基本建设项目中，立项阶段为市发展与改革委员会；供地阶段为市国土环境资源局；规划报建阶段为市规划局；施工报建阶段和竣工验收阶段为市住房和城乡建设局。
（二）工商企业开办登记注册项目为市工商行政管理局。
其它联合审批项目以审批程序的最后把关单位为牵头单位。
第十条 联合审批事项的办理程序应遵循“服务前移、一口受理、抄告相关、同步审批、一次性收费、提速办结”的程序原则。
第十一条 在即时办理、承诺办理过程中，凡符合以下情形之一的，可作为退回件处理，同时必须书面向市政务中心备案并说明理由，市政务中心将会同市纪委监察局行政效能监察室进行监督。
（一）出现政策调整等须暂停办理审批事项的；
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