试论检察监督与司法公正

傅欣


内容摘要 ：检察监督作为我国人民检察院的主要职能，是实现我国的司法公正的重要保障。本文试图从检察制度产生的历史及当代各国立法的角度首先对检察制度进行分析，以探讨检察制度应有之意，进而在将检察制度与监督机制结合的基础上，探讨检察监督的职能范围；并通过讨论公正的涵义、法与公正的关系从而论及司法公正的涵义，最终尝试对检察监督与司法公正应有的相互关系、我国当前立法实践的缺陷及逐步完善的途径做一探讨。

关键词： 检察制度 ；正义 ； 司法公正

一、 论检察监督
探究检察监督的涵义，就应首先准确定义两个概念：检察、监督。虽然这两个词在已有各国立法实践的背景下，从表面上不难理解其涵义。但毕竟各国实践不尽相同，故本人认为仍应重新通过检察制度产生的历史对检察制度的立法本意进行探究，之后结合各国当前立法实践，探讨检察制度当前的应有职能。之后再讨论监督的涵义，进而明确检察监督的整体概念。
在西方，大陆法系国家与英美法系国家的检察制度的产生背景是不同的。作为大陆法系国家，以法国为例，由于中世纪的法国处于封建割据状态，国王为扩大王权，限制割据贵族的审判权，将当初以当事人自诉为主的诉讼模式变更为国家主动追诉的职权模式。并且将这一职责赋予国王律师，使其作为国家专职官员，有权听取私人告密、进行侦查、起诉、控诉、抗诉，并代表国王监督地方行政。这一过程从13世纪开始实施，成型于17世纪路易十四时期。当时设立了全国的总检察长，并在各级法院设检察官，从而形成了法国的检察制度。〔1〕
而在英美法系国家，以英国为例，由于警察有侦查起诉的权力，所以其检察制度在产生背景上与大陆法系国家完全不同。英王亨利二世时规定对于重大案件须由当地骑士与自由农组成12人的陪审团向法院起诉，并从13世纪开始，英王派自己的律师代表自己对涉及王室利益的案件起诉，至15世纪将国王的律师更名为总检察长，并设置国王的辩护人，至16世纪又将国王的辩护人改为副总检察长，负责侵犯王室利益的案件的侦查、起诉、听审，从而确立了英国的检察制度。之后在19世纪设立了负责处理王室案件之外的刑事案件的检察机构——公诉处，并且公诉处的检察官在业务上受总检察长领导。〔1〕
从上述西方两大法系国家的检察制度的建立过程可以看出，近代西方检察制度吸取了纠问程序中国家（官方）对犯罪追诉的原则（职权原则），同时也保留了中世纪的无告诉原则即无法官原则（自诉原则），并且将二者与国家公诉模式相结合，从而产生了一种代表国家权力专职处理不涉及原告方（即检察官本人）的刑事案件的国家机构——检察机构。〔2〕
而中国的检察制度可以看作由中国古代的御史制度发展而来。尽管最初的御史确实只负责历史方面的工作，但从战国时期开始御史们有了监察官吏行为的职责，此后一直沿袭。由于中国民间刑事案件多由当地地方官负责，御史不直接负责民间刑事案件，而是对地方官的审判工作进行监督。由于我国御史制度中的侦查、起诉的对象大都是国家官吏，公权力制约的倾向比西方明显，但并不妨碍将其视为检察制度在中国的起源。
在了解了检察制度在世界各法系国家建立的不同背景后，如果对其中的检察制度的共性的认识仍不清晰，本人认为可以先转而观察以下检察制度在当今世界各国的发展状况。而对此最实际最直接的方法就是分析各国相关立法实践。
在大陆法系国家中，目前各国对检察权在国家权力中的结构定位较低。检察机关一般隶属于行政机关，无独立体系。总检察长、检察官均需由司法部提请总统任命，检察官主要职责有：对犯罪案件进行侦查或者指挥司法警察进行侦查；提起公诉；监督法院判决、裁定的执行；为维护国家利益向法院提起相关民事诉讼；对自己所被派驻法院的法官进行考核、监督；监督狱政管理等。〔3〕
而在英美法系国家中，检察机构的地位相对较高，直接隶属于国家（政府）首脑。检察官的职权主要包括：对一切刑事案件行使公诉权；对严重欺诈案件、警察违法犯罪案件、死因不明的猝死案件进行侦查；负责相关法律的起草；为政府提供法律咨询；对涉及政府、公共利益的事项进行监管等。此外在美国，其“独立检察官”有权对参议员、众议员、政府高级官员甚至总统涉嫌的违法、违宪问题进行调查。〔3〕
在我国，现行《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》规定了检察机构有检察、批捕、自侦、提起公诉、支持公诉、监督审判等权力。中国的检察系统作为独立体系，最高检作为“一府两院”中的“两院”之一，直接对全国人大负责，在中国的权力结构中与法院相同，地位比西方国家的检察机构要高。
通过对检察制度在各国产生的历史、现行立法实践的双向了解，可以得出以下结论：检察机构最初是作为国家的法律代理人的身份出现的，是以国家名义对一切犯罪行为提起公诉，查处特定主体的犯罪行为、维护国家利益为根本使命，并且与国家审判权相对应，与带有司法程序性的权能相匹配，以制约、制衡其他公权力为主要功效，以权力的法定性、专有性，行使权力的程序性及程序上的可裁量性为主要特点〔4〕，以公诉权、司法弹劾权、诉讼监督权为主要职权的国家机构。〔5〕其主要职能是对侵犯国家利益及国家所保护的利益的犯罪行为代表国家以当事人（作为原告一方）的身份提起诉讼，并对审判的过程、结果再次以国家的代表的身份进行监督，最终对法院的判决的执行再次以国家的代表的身份进行监督。
以上谈论检察机构的职能时多次谈到监督一词，本人认为，在此极应明确一下监督的涵义。作为“检察监督”中的“监督”一词来讲，可以有狭义、广义两种不同的涵义。狭义上的检察机构的监督包括对刑事案件的侦查机关侦查过程是否违法的监督，对审判机关的审判过程中是否存在违法情形进行监督，对审判结果是否公正进行监督，对判决的执行机关执行判决的过程及结果进行监督。而广义上的检察机构的监督不仅包括上述狭义的监督的部分，还包括检察机构依法享有的对特定人群（如在我国是针对国家工作人员）的特定犯罪行为（如我国的贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产等犯罪行为）的侦查权。因为这种有针对性的侦查行为在另一层面上也可以认为检察机关对特定人的特定行为的监督。并且本人认为，只有检察机关拥有了这种广义的检察监督权，才真正符合检察制度建立的初衷。因为检察监督实质就是检察权对其它国家权力（如立法权、行政权、审判权）的控制和约束。另外还因为检察监督权只是一种程序性建议权，而不具有实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给予实际处置的权力；是一种必须通过具体诉讼程序而实现的权力。〔6〕
而且在当代社会权力分离的法制要求下，检察监督权的现实目的在于：其一，维护权力运行秩序，通过对其它权力的制约、控制，对逾越法律规定界限的其它权力给予相应的纠偏、调控；其二，维护诉讼秩序，启动纠正诉讼违法的程序，也就是诉讼正义。〔6〕然而，诉讼正义作为检察监督权的目的之一，并不意味着这就是检察监督权价值追求的最终目标。本人认为，检察监督权价值追求的最终目标是一种全面的正义。


二、 论司法公正
上文最后涉及了“正义”这一人类永恒的话题之一，以下将围绕“正义”展开讨论。诚然，作为哲学上、法学上、伦理学上以及政治学上的正义，其涵义各不相同，并且即便在同一学科内也是百家争鸣。因此，本人仍想先探究一下正义的真正涵义，以解释本人在上文中认为“检察监督权价值追求的最终目标是一种全面的正义”中，特别强调“全面”的原因。
先看一下法学家们的观点。罗尔斯认为“正义总是意味着某种不平等，而一种社会制度就是要最大程度的实现平等（不仅是形式上的平等，更是要接近事实上的平等）”，“作为社会制度或社会基本结构的正义必须从最少受惠者的角度来考虑补偿问题”。〔7〕①而对于这种不论是形式上还是实质上的正义，波斯纳直接指出“形式正义与实质正义的不可兼顾性”的命题。⑻张保生对此进行了解释：“形式正义的理想”在于“把一致适用的普遍规则看作正义的基础，并认为只有独立于相对冲突的价值观而选择的标准或原则”“才是真正有效的”这样一种观点“无视社会现实生活中不同原则和价值观念的冲突”，“往往造成实质上的不正义”。⑼对于这种两种正义之间的潜在矛盾，龙宗智解释说“在一个不尽如人意的法治环境中在多方面条件的制约下，我们无论是制度改革还是程序操作，都只能追求一种相对合理，不能企求尽善尽美”。⑽作为对这种相对合理主义的支持，博登海默援引庞德的论点“历史始终是在推崇广泛的自由裁量权和坚持严格细致的规则之间来回摆动。”而且，某一制度的成功在于它“成功地达到并且维持了极端任意的权力与极端受限制的权力之间的平衡。”⑾另外为了从反面论证实体公正与程序公正的不可能，冯耀辉指出“实体公正是以准确认定案件事实为基础的。但是诉讼不同于科学实验，它是运用一种证据去证明已经发生了的无法再实现的事实的活动，而案件中各种证据的情况是错综复杂的，人们对证据的收集也受时间、空间等有关条件的限制，加上人类自身认识能力的有限性，便决定了司法人员对案件事实的认识，不可避免地带有一定局限性、模糊性，甚至是错误的。由此可见，实体公正也具有局限性、模糊性，甚至是错误的。与实体公正相比，程序公正的规则一般都比较明确，具有可操作性。”⑿他为此进一步引入其他学者的观点，“恩格斯在谈到正义观念时指出‘关于永恒公平的观念不仅因时、因地而变，甚至也因人而异’它是如米尔柏格正确说过的那样，一个人有一个理解”，“美国法学家博登海默甚至把它形象地描述为‘正义具有一张海神般的脸，变化无常，随时可以呈现不同的形态，并且具有极不相同的面貌’”。⑿
上述各学者对法学意义上的正义及相关概念各抒己见，尤其最后恩格斯与博登海默明确了正义的变化性，但均未能指出正义的实质根源。②为此，吴思首先指出了正义变化中存在的规律，将其称之为“元规则”，用以称呼那些选择或决定规则的规则，即“位于更高和更抽象层次的规则”。⒀其后他强调“暴动可以压倒所有规则”，因为“简单的逻辑告诉我们，在发生争执的时候，如果在肉体上消灭对手很合算，那么，只要拔出刀来，问对手想死想活，任何争执都不难解决，任何意义都不难统一。这种逻辑所蕴涵的更一般的道理是：在挑选规则的时候，拥有让对手得不偿失的伤害能力的一方拥有否决权。死亡是最彻底的损失，所以，暴力最强者拥有最高否决权。”所以，他认为“暴力最强者可以选择并修改正义观念本身”。这也是西塞罗认为“正义之母不是自然，而是软弱”的原因。⒁因为只有弱者希望有一种称为“正义”的事物来保护自己，而暴力最强者是自己保护自己。另外，吴思也看到“在长时间段上，平民的选择和对策，从热烈拥护到俯首帖耳到懒惰怠工到接竿而起，可以决定暴力竞争胜利者的选择的收益和成本，决定暴力竞争胜利者的‘兴亡荣辱’从而间接地影响统治者对法规的选择，对正义观念的选择”，从而体现了正义在另一层面的普遍性。但这种普遍性并不以意见的多少为转移，而仅以斗争双方的力量对比为标准。
基于上述学者的的观点，本人认为，正义的观点，或者说涵义，应放在两个层面上进行明确：在法学层面上，正义作为法律永远追求的价值目标，整体上指一种公正、公平、平等的理念，包涵实质正义与形式正义两方面内容；在实质层面或者政治层面上，正义是暴力最强者与其他群体互动过程中产生的一种选择，这种选择手对暴力最强者自身有利，其次不至于危及其他群体的基本利益——生命。
而针对法学层面上的正义的涵义，对于法与正义的关系问题，几乎所有学者都赞同正义是法的价值追求之一，是法的标准之一的这样一种观点。例如博登海默便说“正义一直被描述为一种更高的法律，而且社会中的实在法应与其相符合。如果正义的概念被认为就是严格适用于实在法，而不考虑实在法的的内容，那么就违反了该概念的普遍惯用法”。⒂周旺生与之观点相同，“法有应然法与实然法、理想法与现实法的区别。应然法或理想法在一定程度上可以说就是正义，法律正义就是法中的应然性或理想性成分的主要体现。实然法或现实法则指实际生活中真实存在的法，它们有的是体现和符合正义的，有的与正义无涉，有的则与正义相悖。”“正义是存在与自然之中的，成文法或民族惯例应当与包涵在自然之中的正义保持一致；正义是正义，法是法，法应当努力合乎正义，但不等于正义。”⒃
在明确了法与正义的关系，即在实然法层面上的法永远只能接近正义永远只能以正义或曰公正作为其价值追求之后，就可以进一步讨论司法公正的问题了。
司法的“司”就是“掌管、操纵”的意思。而“司法”一词在不同使用情景下有不同涵义。首先，在我国，《宪法》规定，司法就是指人民法院、人民检察院依法定职权与程序，具体适用法律处理诉讼案件的专门活动。从西方国家三权分立的理论与社会制度上看，司法是指与立法、行政相对应的法院的审判活动。而在严格区分司法与一般执法活动的基础上，司法具有更高要求的程序性、中立性、专业性，并且执法是一种行为过程与行为结果的统一体，而司法是对这一统一体进行判断的过程与经过判断后得出结论，并且这种结论对执法的统一体产生影响的另一统一体。
而既然公正在法学层面上分为实体公正与程序公正，司法公正就应相应地分为结果上的司法公正与程序上的司法公正。由于上文中讨论正义时未对正义的外延进行讨论，在此先区分一下实体公正与程序公正。实体公证包括案件事实真相的发现与实体法的正确适用以及结果的公正、公平。程序公正是指诉讼流程、诉讼方式、诉讼步骤在具有正当合理性的前提下诉讼参与人受到公平的对待。⑹在此前提下，实体公正、程序公正这对概念与实质正义、形式正义这对概念是不同的。后一对概念中实质正义是指法律是建立在努力向正义接近的基础上，以及正确适用这样的法律后，结果也努力接近正义的可能性。形式正义就是正确适用法律的过程，而不涉及法律本身是否正义的问题。例如诉讼法中的“回避原则”，是纯粹的程序性规定，对于第一对概念中的实体公正与程序公正来说，是与实体公正无关的，只体现程序公正；而对于第二对概念中的实质正义与形式正义而言，“回避原则”的立法初衷是为了体现实质正义的，而能否真正做到在审判中有关人员进行回避，是是否体现形式正义的关键。因此，实体公正与实质正义交叉于审判结果的公正、公平，程序公正与形式正义交叉于正确的法律适用。
也正是因为实体公正与程序公正二者中，前者着眼于结果的公正而后者着眼于过程的公正，所以二者作为司法公正的两方面是相互无涉的，各自负责各自的领域。从逻辑学上也可以这样解释：有程序公正不一定就会实体公正；要想实现实体公正不一定必须要求程序公正。而这也是相对工具主义程序理论的基础。该理论:认为法律程序是用以确保实体法实施的工具与手段，应首先肯定实体法的终极性作用，并兼顾程序的独立性价值。⒅这种理论在美学上可视为完美主义，因为它期望实体公正与程序公正的整体的完美无缺的实现。但各国实践都表明，真正的完美无缺的实现司法公正在现实中并不存在——或者如大陆法系国家一样注重实体结果的公正（或者说是国家、社会公共利益的维护）而牺牲某些个人权利，甚至漠视程序的权利；或者如英美法系国家一样首先强调当事人的受宪法保护的权利，制定如“非法证据排除规则”之类的严格程序，但也在不同程度上损害了实质的结果的公正。应该说，最初将司法公正分割成实体公正与程序公正，从价值论或作用的角度上讲，程序公正着眼于限制可能产生的一切的权力或权利的恣意；而实体公正从另一个角度观察是否存在恣意：合法的使用权力或者权利就不是恣意。从这个观点上讲，实体公正与程序公正永远是一对矛盾统一体：二者统一于对恣意的相同的否定性态度，矛盾却在于实体公正作为恣意的评判者，却以审判的结果在最后出现，而程序公正作为恣意的管理者却在管理着不知是否为恣意的东西——既可能正确地限制住将在最后被实体公正评价为恣意的东西，也有可能限制住在最后被实体公正评价为自由的行为。③而正因为实体公正与程序公正作为矛盾的统一体，才使司法公正永远的披上了一层面纱，使观察者无法完全看透。也正由于这样一种略带着人类无法解决的悲哀，才使司法公正作为司法工作人员的永远的价值追求而存在下去。
而作为对第二部分——论司法公正——的总结，本人想在这里强调的是：不论实体公正与程序公正的矛盾有多大，二者仍是司法公正的必然要求，仍是评判司法是否公正的双重标准。


三、 论检察监督与司法公正的关系
通过对检察监督与司法公正二者各自概念与价值的探讨，可以看出二者具有如下关系：检察监督作为一种程序性建议权，尽管只有启动程序的作用，而不能直接对司法活动进行实质的处置（即不能如审判权一样做出终结性的裁判），但反而从另一个方面而言检察监督是一种永远存在的主动性很强的权力，因为这样一种权力永远可以针对不合乎自己意见（主观上而言）、不符合实体公正或程序公正（客观上而言）的行为（包括程序性行为与结果性行为）进行制约，要求其调整、更改，甚至重新开始。而检察监督这种功效是实现完全的司法公正的最可靠的保障。因为司法公正包括实体公正与程序公正两方面，而且由于实体公正与程序公正二者既对立又统一的关系，不能相互制约或控制，即司法公正不能通过自身的内部协调达到平衡，故只有通过外部机制进行协调，而监察监督作为有效的外部机制也促使司法的全面公正的真正实现。这也是本人在文章第一部分结尾提出“检察监督权价值追求的最终目标是一种全面的正义”的原因。
而基于上述这种检察监督与司法公正之间的应然关系，结合我国国情，再反观我国目前检察制度的现状，可以看出我国的检察监督的合理性在于以下几方面：第一，现行检察制度与中国法制传统相一致：中国历朝统治者均十分重视法律监督（由于在第一部分已做介绍，在此不在赘述），尤其重视监督官员的行为。第二，现行检察制度符合当代社会法治的要求：法治的基本要求就是法律具有最高性、可预见可信赖、法律面前人人平等、通过法治实现正义；法治不仅要求国家机构依法行使国家权力，更要求国家司法机构对所有国家机构的违法行为做出否定性评价，检察监督的职能之一就是负责监督行使国家权力的机关、个人是否有违反法律规定的行为，并对这种行为提起诉讼程序，以期追究违法的机关、个人的相关责任，故而与法治精神相契合。第三，现行检察制度符合我国目前的国情：我国目前处于社会转型期，违法乱纪、徇私舞弊，损害国家、人民利益的情况时有发生，非常需要检察监督部门的监督制约。⒆
尽管我国检察制度具有上述合理性，但作为一种法律制度，其仍存在不少缺陷，主要表现在以下几方面：第一，法律规定中的法律监督的涵义不明确，职责不具体。依据我国《宪法》、《人民检察院组织法》，检察机关是我国的专门法律监督机关，其职责是保障国家宪法、法律的统一、正确实施，属于普遍意义上的法律监督职责，但从目前检察权的行使情况来看，只是限于审判监督与职务犯罪的监督。第二，立法不完善，过于原则，缺乏具体适用上的法律的可操作性——就目前来说，中国的检察权主要包括有自侦案件的侦查权、批准逮捕决定权、公诉权、立案监督、侦查监督、审判（包括刑事、民事、行政审判）监督、刑罚执行监督及司法解释权等等。这些权力相比于世界其他国家的检察权一点都不逊色，但在我国检察实践中，这些权力并未能得到切实有效的实行。例如对民事、行政审判监督，一般只限于对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的监督，形式上限于依照审判监督程序提出抗诉——如果抗诉成功，抗诉要求被审判机关采纳，这种监督就可能收到良好的效果（即可能实现司法公正）；如果法院维持原判，不采纳检察机关的抗诉意见，这种监督就收效甚微。再例如刑事法律监督方面对于立案过程中违法行为提出纠正意见，检察机关毫无办法，对于侦查机关的立而不侦、久侦不决、不依法侦查等行为常常束手无策。第三，检察权不能独立行使从而直接影响检察监督的正常实现。这主要表现在两方面：一方面检察权行政化、检察官公务员化倾向突出。检察权的行使本身应具有司法性，而司法的本质属性是要求司法人员具有相对独立的地位从而突出司法人员个人的权力发挥。这使得检察官相对独立的行使职权的客观要求与当前我国行政化过于浓厚的管理模式产生了较大的冲突。产生的结果是受管理的检察人员不能真正独立行使检察权，检察机关的办案人对案件没有决定权，对案件有决定权的人却不是办案人，并且案件是否得到公正处理与责任者不相联系，直接影响了检察工作的高效进行。另一方面检察机关作为法律监督机关也不能真正依法独立行使检察权。尽管理论和立法上我国检察权是具有独立行使的可能性，但在当前体制下检察机关的工作往往受到各种因素的制约和影响，特别在地方上涉及当地一些重要利益或者重要领导的案件，检察机关的独立性就极可能受到当地党政部门的干扰，此外地方保护主义、部门保护主义及少数腐败分子也对检察机关的独立行使检察权提出了挑战。〔20〕
而在上述制度缺陷之外，针对目前我国《刑事诉讼法》规定的侦检审一体模式，也存在以下缺陷。由于侦检审一体模式强调侦查机关、公诉机关、审判机关“相互配合、相互制约”的原则，这一方面最大限度的保障了打击犯罪的力度，而另一方面三机关配合制约产生的负效应也再所难免：第一，三机关相互配合制约的模式可能扭曲现行刑事诉讼的合理结构。现代社会刑事诉讼的合理结构应为诉审分离，诉辩对抗，审为中心，这样才能保证犯罪嫌疑人、被告人的民主权利和诉讼权利的有效实现。而侦检审三机关相互配合形成的公权力运行的线形关系，强化了国家职权，弱化了被告的能动性和合法权利。第二，三机关相互配合制约的模式可能模糊诉讼结构。首先，制约和配合的层次不同，制约不是配合的基础，配合也不是制约的前提，使得顾此失彼的情况屡有发生；其次，侦检、检审两阶段关系不同，侦检职能同一，相互配合可有效打击犯罪；，而法官作为审判者在审判过程中不应偏倚，而与公诉部门配合则与其中立地位冲突。第三，侦检审一体模式形成的线形结构也与公诉过程中侦为首先、检为主控、审为关键的三机关各自地位相冲突，易制约检审两机关职能的发挥。〔21〕
针对上述当前我国检察制度与模式的缺陷，为完善我国检察制度，本人拟做如下建议以供参考。第一，加强立法，从法律内容上完善检察制度。作为法治社会的法治要求，有法可依是一切法律制度构建的首要问题对于检察监督工作更是如此。针对上述检察制度立法不完善、有待细化、须加强可操作性的要求，应首先加强相关立法工作。例如检察机关对立案监督过程中可以采用的硬性强制措施应在《刑事诉讼法》中予以明确，对于侦查过程中出现的损害犯罪嫌疑人甚至被害人诉讼权利、实体权利的行为应有权予以追究，并有权在其后的审判阶段予以指出以保护相关利益人的利益。第二，切实保障检察权的独立行使。这主要要以下从三方面着手：首先，针对现行国家权力体制下检察机关的人事权、财政权受同级党政机关的制约问题，应贯彻检察系统上下一体独立，系统内部上级领导下级的机制，并且整个系统改变现在双重领导的领导体制，建立单一的下级只服从上级的垂直领导体制从而脱离当地的行政圈子。其次，针对检察官不能独立行使权力的问题，一方面应改革检察官的具体工作受检察长、检察委员会影响的问题，赋予检察官在具体案件上的决定权，例如目前尝试建立的主诉、主侦检察官制度便为此开辟了新视野；另一方面，针对检察工作人员个人的问题，应从身份到权力的各方面建立充分的保障体制以保障检察官不被其他权力掣肘（如英美等国普遍采取的身份保障和特权保障制度，有效的解决了检察人员工作中的后顾之忧，保证其执行职务时不受外部干扰），同时，应有相应的经济保障措施（如目前各国普遍采用的司法工作人员的高薪制以及退休金制度以保证司法工作人员在任内的廉洁并在其任后给予优厚的退休金作为其当初任内廉洁的回报）以促使检察官的廉洁。〔22〕第三，在整体提高检察人员专业素质的基础上（因为我国当前司法工作人员整体专业水平不高），借鉴外国检察官自由裁量权的相关立法，针对检察监督的可启动程序性的措施的权力，有必要通过立法全面完善我国检察官的自由裁量权体制。如目前我国现有起诉权、不起诉权、采取强制措施权、公诉变更裁量权之外，建议再加上辩诉交易权④与豁免权（即检察官为获得重要证据而免除证人因作证而被定罪的权力）等权力。但同时，由于这种自由裁量权已经具有与不起诉决定权一样具有了一定程度的实体性，故而受到一些学者的反对。而本人认为，这种自由裁量权虽然与不起诉决定权一样具有实体性，但正像针对不起诉决定权侦查机关与被害人可以申请复议乃至由被害人直接起诉一样，自由裁量权也有必要的制约机制——采取检察官自由裁量权法律制度的国家都建立了如上级检察院监督纠正、法院司法审查、被害人起诉乃至建立特定组织审查等制约机制，我国也可以采取类似《刑事诉讼法》上关于制约检察院不起诉决定权的规定一样赋予检察院自由裁量权后再进行合理的制约。
诚然，上述建议只是本人的浅薄之见，但是，我依然认为，通过上述途径逐步完善我国的检察监督制度，是实现司法公正这一法律理想的一种尝试。




注释：
①罗尔斯在此提出了针对补偿问题的补偿原则：为真正平等对待所有人，社会必须要更多注意那些天赋较低和出生较不利的社会地位的人们，要求按平等的方向补偿由偶法因素造成的倾斜，通过法律手段使之重新平等。
山西省太原市人民政府


并政发〔2008〕39号


太原市人民政府关于印发太原市人民政府工作规则的通知


各县(市、区)人民政府，高新区、经济区、民营区管委会，市直各委、局、办，各有关单位：
根据《山西省人民政府工作规则》（晋政发〔2008〕13号）和实际工作需要，市政府对《太原市人民政府工作规则》（并政发〔2005〕8号）进行了修订，现予印发，请遵照执行。

二○○八年十一月十一日
　　
太原市人民政府工作规则 
一、总 则

（一）根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人
民政府组织法》和《国务院工作规则》、《山西省人民政府工作规则》，结合本市政府工作
实际，制定本规则。
（二）市政府工作指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观和党的路线方针政策，认真高效履行政府职能，努力建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效政府。
（三）市政府工作准则是：实行科学民主决策，坚持依法行政和政务公开，认真履行工作职责，严格遵守工作制度，加强行政效能监督，圆满完成各项工作任务。
（四）市政府及各部门在工作中必须严格遵守本规则。


二、政府组成人员职责

（五）市政府组成人员要认真履行宪法和法律赋予的职责，执政为民、忠于职守、求真务实、勤政廉洁、服从命令、顾全大局，做好本职工作和政府安排的其他工作。
（六）市政府由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门主要负责人组成。
市政府实行市长负责制，市长领导市政府工作；副市长按分工协助市长工作，
负责处理分管事务和市长委托的其他工作；秘书长在市长领导下，
负责处理市政府日常事务，主持市政府办公厅工作。
（七）市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重
大事项须经市政府全体会议、市政府常务会议或市长办公会议讨论决定。
（八）市长外出期间，由常务副市长代行市长职责。
（九）市政府各部门依法履行职责、行使权力；各委员会主任、各局局长
负责本部门工作；审计局在市长领导下，依法独立行使审计监督权。
三、全面履行政府职能
（十）市政府及各部门要确保法律、法规和国家政策有效实施，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共
服务职能，实现经济增长、就业增加、物价稳定和社会和谐。
（十一）加强宏观调控，运用经济、法律和行政手段，引导调控全市经济运行，调整优化经济结构，转变经济增长方式，加快推进绿色转型。
（十二）加强市场监管，创造公平的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督等市场监管体制，加强信用建设，整顿规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。 
（十三）加强社会管理，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设，培育、引导各类民间组织健康发展。依法建立健全突发公共事件预警应急机制，提高政府应对公共危机能力，保障社会和谐稳定。
（十四）强化公共服务职能，健全公共服务体系，提高公共产品质量和公共服务水平，完善社会保障体系，加快科技、教育、卫生、文化、体育等社会事业发展。
（十五）市政府及各部门必须坚决贯彻执行市政府重大决策，加强督促检查，确保政令畅通。
四、实行科学民主决策
（十六）市政府及各部门要建立健全重大事项群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。
（十七）凡涉及上级重大方针、政策、决定的贯彻落实，全市国民
经济和社会发展规划，财政预决算方案，地方性法规草案，市政府规章，重要改革方案和政
策措施，重大建设项目，重要资源配置等事关全局的重要事项，由市政府全体会议或常务会议讨论决定，必要时报市委决定。
（十八）市政府各部门提请市政府讨论决定的重大事项必须有相关依据，经专家或研究、咨询、中介机构论证评估；涉及相关部门的，应
当充分协商；涉及县（市、区）的，应事先征求意见；涉及重大公共利益和与人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时举行听证会。
（十九）市政府在作出重大决策前，要深入调查研究，通过召开座谈会等形式，直接听取人大代表、政协委员、民主党派、群众团体和专家学者等方面的意见建议。
（二十）市政府要建立重大决策绩效考核和责任追究制度，对重大决策进行跟踪；造成重大决策失误的，追究决策者责任。

五、坚持依法行政和政务公开
（二十一）市政府及各部门要按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
（二十二）市政府根据全市经济社会发展需要，按照法定程序适时向市人大及其常委会提出法规议案，制定政府规章，修改或废止不相适应的规范性文件。
（二十三）拟订和制定与群众利益密切相关的法规草案和政府规章，原则上要公布草案，向社会征求意见；政府规章应依法及时报省政府及市人大常委会备案，并在实施后进行立法评估。
（二十四）提请市政府讨论的法规草案、审议的政府规章和规范性文件草案，由市政府法制机构审查或组织起草，负责解释。
（二十五）市政府及各部门制定的规范性文件必须符合法律、法规、规章和国家方针政策，经市政府法制机构审查后，公布施行。
（二十六）市政府制定的规章和规范性文件，应及时报省政府和市人大常委会备案；市政府各部门、各县（市、区）政府制定的规范性文件，应及时报市政府法制机构备案。
（二十七）市政府及各部门要加强对行政执法工作的领导和监督，加大行政执法力度，提高行政执法水平，理顺行政执法体制，科学配置执法机关职责和权限，做到严格执法、公正执法、文明执法。
（二十八）市政府及各部门要坚持政务公开，建立完善各类公开办事制度和程序，贯彻实施《中华人民共和国信息公开条例》，全面推进行政权力公开透明运行。
（二十九）政府会议讨论决定的重要事项，制发的政府规章、规范性文件，市政府及各部门的重要政务活动等政府信息，除需要保密的外，均应及时公布。
（三十）凡涉及群众切身利益、群众应广泛知晓的事项和应公开的其他政府信息，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确向社会公布，确保人民群众的知情权、参与权、监督权和其他合法权益。
六、健全监督制度
（三十一）市政府要自觉接受市人大及其常委会监督，向其报告工作、接受质询、依法备案；自觉接受市政协民主监督，虚心听取意见建议。
（三十二）市政府各部门要依法接受司法监督和监察、审计等部门的专项监督；对监督中发现的问题认真查处整改并向市政府报告。
（三十三）加强行政系统内部监督和政府层级监督，及时发现并纠正行政机关违法或不当行政行为，虚心接受下级政府及其部门提出的意见建议。
（三十四）市政府及各部门要接受新闻舆论和群众监督，对新闻媒体和各方面报道、反映的重大问题，积极主动查处整改。
（三十五）市政府及各部门要重视人民群众来信来访，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通。市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要群众来信、接待重要信访来访群众，解决好群众来信来访提出的问题。

七、会议制度
（三十六）市政府依法实行市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议制度。
（三十七）市政府全体会议每半年召开一次，由市长主持，市政府全体组成人员出席，视会议内容可吸收市政府其他部门、有关县（市、区）政府主要负责人列席，根据需要邀请市委、市人大、市政协及市法院、检察院和新闻单位负责人参加。
会议研究、决定、部署市人民政府的重要工作、重要法规和重大事项，讨论政府工作报告、讨论通报全市经济和社会发展情况、重大改革和机构变动情况以及提交全体会议讨论决定的其他事项。
（三十八）市政府常务会议根据需要适时召开，由市长主持（市长外出期间，由市长委托常务副市长主持），副市长、秘书长出席；市政府办公厅分管会务工作和与议题有关的副秘书长，市政府办公厅调研员、副调研员及有关部门主要负责人列席；根据需要邀请市委、市人大、市政协分管领导及市法院、市检察院和有关县（市、区）政府主要负责人列席。议题提交单位除主要负责人外，可根据需要安排一名分管负责人列席，其他单位一律不带随员。
会议研究讨论全市国民经济和社会发展全局性问题，通过提请市人大常委会审议的地方性法规草案、议案、报告，审议市政府制定和发布的政府规章（草案）和重要规范性文件（送审稿）；研究决定市政府重大事项、机构设置、职能确定、重要人事任免和需要提交政府常务会议讨论决定的其他事项。
（三十九）市长办公会议根据需要不定期召开，由市长主持（市长外出期间，由市长委托常务副市长主持），与议题有关的副市长、秘书长出席，市政府办公厅分管会务工作和与议题有关的副秘书长，市政府办公厅调研员、副调研员及有关部门和县（市、区）政府主要负责人列席。
会议研究决定需要由市政府统筹协调的重要工作、市政府各部门和各县（市、区）政府向市政府请示的涉及全市性重要事项以及市政府重要日常事务。
（四十）提请市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议讨论的议题，分别由市长、副市长、秘书长或县（市、区）政府、市直部门提出，分管副秘书长协调审核后，报秘书长、市长审定。会议组织工作由市政府办公厅负责。会议议题涉及两个以上部门或单位的，应当在会前进行协调。凡市长、副市长可以决策的事项，不成熟的议题、协调意见未达成一致的议题及议题提交部门主要负责人和分管副市长不能出席会议的议题，不提交会议研究。
（四十一）市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议会议纪要由市政府秘书长审核后报市长签发。
（四十二）根据工作需要，市政府可召开专题会议研究决定、安排部署某一方面工作；会议由分管副市长主持，会议纪要由分管副秘书长审核后报分管副市长签发。
（四十三）市政府及各部门组织召开的工作会议要减少数量、控制规模、严格审批。应由部门召开的会议不以市政府名义召开，能用文件、电话、网络视频传达和安排部署的工作不集中召开会议。
（四十四）市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议要严格执行请假制度。副市长、秘书长因故不能出席会议，应提前向市长请假；市政府各部门和各县（市、区）政府主要负责人因故不能出席会议，应向市长、分管副市长请假，并安排分管领导参加。同时报市政府办公厅会议处。
（四十五）市政府及各部门安排各类会议要勤俭节约、注重实效、严格控制会议支出；能使用内部会议场所的不租用营业性会议场所；能不安排食宿的不安排食宿。禁止到风景名胜区或高消费场所召开工作会议。
（四十六）市政府领导一般不出席各县（市、区）、市直各部门组织的事务性、应酬性活动或会议。 （四十七）市政府全体会议、常务会议和市长办公会议参会情况实行“双通报”制度，即：每次会议结束前，由分管会务工作的副秘书长当场通报参会情况；每季度以市政府办公厅文件通报一次本季度参会情况。
八、公文审批和制发
（四十八）市政府各部门、各县（市、区）政府报送市政府审批或制发的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》和市政府有关规定。
（四十九）市政府各部门和各县（市、区）政府报送市政府审批的公文由主要负责人签发，市政府办公厅按程序审批。除市政府领导亲自交办和必须直接报送的绝密公文外，不得直接向市政府领导个人报送公文。
（五十）报送市政府的请示性公文由市政府办公厅按程序报送市长或副市长，不得多头越级报送；如涉及多个部门，由主办部门协商有关部门取得一致意见会签后报市政府；未取得一致意见并会签的，列明各方理据，报分管副市长协调，必要时报市长决定。
（五十一）市政府各级领导审批公文要及时，并签署明确意见。
（五十二）各县（市、区）政府、市直各部门等单位拟以市政府或市政府办公厅名义行文，须按公文审批程序报市长、副市长、秘书长审批同意，符合《太原市人民政府公文制发规定》。
（五十三）不符合市政府行文要求、不执行公文办理程序直接送市领导批示、拟发文稿属于规范性文件而未经市政府法制机构审核的文稿，不予受理。
（五十四）拟发文稿由主办单位代拟，文稿内容涉及两个以上部门的，主办单位应事先与有关部门协商会签；涉及全局性工作的，应经市政府会议讨论通过；涉及法律、法规、规章的重要规范性文件文稿，应由市政府法制机构审核把关；属于部门职责范围内的事项，退部门自行行文；涉及几个部门事项报市政府批准的，可注明“经市政府同意”，由几个部门联合行文。确需以市政府或市政府办公厅名义行文的，由办公厅行文管理机构对代拟文稿进行审核把关后，报秘书长、副市长或市长审签。
（五十五）以市政府名义报省政府或省有关部门申请经费或项目的，应由分管副市长或主管部门事先与省级相关部门沟通协商，并签注明确意见。
（五十六）以市政府名义发文公布的政府规章、决定、命令，向市人大提出的议案、人事任免，向省政府报送的请示、报告，由市长签发；市长外出期间，由常务副市长签发；其他政府文件由市长或副市长签发。以市政府办公厅名义发文，由秘书长签发；如有必要，由分管副市长签发或报市长签发。
（五十七）以市政府、市政府办公厅名义制发的规范性文件或其他公文，除需保密的外，应当及时向社会公布
。
九、其他政务事项
（五十八）市政府及各部门要建立完善调查研究制度，加强经济社会发展基础性、战略性问题研究，搞好中长期发展规划和经济社会发展重要问题调研。
（五十九）加强办公自动化和电子政务建设，不断完善以市政府办公厅为枢纽、联结市政府各部门和县（市、区）政府的电子政务办公业务网络，加强对网络信息资源管理，确保政府信息系统网络安全运行。
（六十）加强政务督查工作。对国家和省市重大决策，重要工作部署，重要会议、文件决定事项贯彻落实情况；市人大、市政协重要建议、意见、提案办理落实情况；市政府领导批示和交办事项等，实施政务督查。政务督查实行分级负责制和督查考核制。
（六十一）市政府、各县（市、区）政府及各部门实行24小时值班制度、重大紧急情况报告和应急处理责任制度。发生在本部门、本系统或本地区的重大公共突发事件，须在事件发生后2小时内报市政府；市政府在接到报告后2小时内报省政府。如
遇特别重大事件或紧急情况，市政府各部门除报告市政府外，还应向省级相关部门报告。迟报、漏报、瞒报等造成严重后果的，按有关规定追究责任。

十、作风纪律
（六十二）市政府组成人员要坚决贯彻执行党的路线方针政策以及市政府决定和工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止；如有不同意见可在市政府内部提出，在市政府没有重新作出决定前，不得有任何相违悖言论和行为。
（六十三）市政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，必须严格审查，重大情况要向市政府报告。
（六十四）市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或因履行职责掌握的商业秘密等，维护国家安全和利益。
（六十五）市政府领导同志下基层调查研究、指导工作、解决问题要轻车简从、减少陪同人员、简化接待程序；有关新闻报道和外事活动按相关规定办理。
（六十六）副市长、秘书长、县（市、区）政府和市政府各部门主要负责人因公因私外出要严格履行请销假制度，事前向市长或分管副市长请假并告知市政府办公厅综合办，事后及时履行销假手续。副秘书长、各部门副职也须按上述程序向分管副市长秘书长或各部门主要负责人请销假。
（六十七）市政府及各部门要规范行政行为，增强服务观念，认真履行职责，对职权范围内的事项按程序和时限积极主动办理；对不符合规定的事项坚持原则、不予办理；不得用公款相互送礼、宴请，不得接受下级的送礼和宴请。因推诿扯皮、以权谋私给工作造成影响和损失的，按有关规定追究责任、严肃查处。

《太原市人民政府工作规则》修订说明

一、修订原则
在2005年市政府工作规则（以下简称“原《规则》”）基础上，结合省政府工作规则（以下简称“省《规则》”）和我市工作实际需要，参考综合办、秘书五处、会议处、法制办修改意见，本着“精准、实用、必要、有效”目的，对原《规则》内容进行整合、修改。
二、修订意见
（一）将原《规则》中十四章七十七条精减为十章六十六条；
（二）在第三章十一条中增加了“转变经济增长方式，加快推进绿色转型”的新提法；
（三）结合应急机构的设立，在第三章十三条中增加了“建立健全突发公共事件应急预警机制”内容 （四）第五章在原《规则》“推进依法行政”标题和内容的基础上，按照省《规则》和实际需要，增加了“政务公开”、“信息公开”内容，将省《规则》“坚持依法行政”、“推进政务公开”两章合为一章，即“坚持依法行政和政务公开”；
（五）第六章原《规则》标题为“加强行政监督”，但内容却包含人大、政协、社会、媒体、群众监督等，存在题文不符问题，故采用省《规则》表述，将本章标题改为“健全监督制度”；
（六）原《规则》第七章“工作安排布局”鉴于省《规则》无此部分，内容也与部分章节重复，且无重要性和实效性，故删除；
（七）将第五章“公文审批制度”改为“公文审批和制发制度”，增加并强调了市政府公文制发规定内容；

（八）对原《规则》第十章“公务活动制度”，按省《规则》内容，将原有部分内容删除，将“调查研究”、“信息制度”、“督查制度”、“值班制度”等多个章节内容进行删减提炼，整合为“其他政务事项”一章。

二OO八年八月二十九日