我国政府采购质疑程序亟需完善


作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
发表时间：2005年12月27日 08:58


　　质疑程序?ｃｈａｌｌｅｎｇｅ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ是指，采购主体在政府采购过程中若存在违反法律规定的情况，供应商有权提出申诉，这是供应商进行权利救济的程序。在此类情况下，采购实体应对任何此类申诉给予公正和及时的考虑，且以不损害在质疑制度下获得纠正措施的方式进行，国家应规定非歧视、及时、透明和有效的程序。质疑程序是ＷＴＯ《政府采购协议》第２０条专门规定的旨在保护供应商合法权益的制度。我国《政府采购法》第六章也移植了质疑程序，但却存在一些问题。

　　没有审查和处理质疑事项的独立主体

　　ＷＴＯ《政府采购协议》规定，质疑事项应由一家法院或对采购结果无利害关系的公正独立的审查机构进行审理，其机构成员在任职期间应不受外部影响。我国《政府采购法》质疑程序中的主要内容集中在这部法律的第５２条至第５４条规定。从法律规定的内容来看，审查、处理供应商质疑事项的主体分别是采购人或者采购代理机构，处理的质疑事项是采购文件、采购过程和中标、成交结果是否存在着违法，是否存在着侵犯供应商的合法权益。笔者认为，在我国《政府采购法》质疑和投诉这一章节中，最为关键的是质疑事项的审查、处理主体，这关系到质疑供应商的合法权益是否能够及时获得客观公正的保护。在《政府采购法》中，审查、处理质疑事项的主体，有各种不同级别的采购人，有以营利为目的的、名称各异的、不同组织形式的招标公司，有非以营利为目的事业性质的各级政府采购中心，等等。不论是哪类主体，与采购结果都存在着或多或少的利害关系和利益冲突，根本就无法保证公开透明、客观公正地审查、处理质疑事项。况且，在采购代理机构中，众多是以获取高额利润为目的的各类招标公司。这些主体不可能在审查、处理质疑过程中自己否定自己，不可能推翻既定的采购代理结果，也不可能做出任何有利于供应商的书面答复意见。可见，供应商的合法权益在我国现行法律制度的质疑程序中很难得到有效保护。

　　质疑结果不应该由财政部门来审查

　　ＷＴＯ《政府采购协议》规定，如果一质疑事项审查机构不是法院，则该机构应接受司法审查。前述已经谈到，我国目前审查、处理质疑事项的主体名目繁多，在采购人中，有各级国家机关、各类事业单位、不同形式的团体组织等，在采购代理机构中也有不同性质、不同目的的各式各样的主体。在所有的采购主体中，没有哪个主体能够站在第三方的立场来审查、处理质疑事项。在这种情况下出来的处理结果，如果再由财政机关来审查，而不是直接经受司法机关的审查，不仅仅是增加了供应商救济程序的累赘，更是增加了供应商的救济成本，难以进行合法权益的及时有效保护。

　　根据我国现行的制度，供应商如果不服质疑结果或者对结果处理不满意，可以在一定时间内向有管辖权的财政部门提出投诉，对投诉处理结果不服或者仍然不满意的，可以通过行政复议或者提出行政诉讼。显而易见，供应商经历的程序繁琐，长时间的权利救济，必然会影响到其正常的生产经营活动，不仅仅无形中提高了救济成本，救济结果究竟如何也是一个难以猜测的未知数。况且，我国的财政部门也不仅仅是处理政府采购事务，且与采购人尤其是行政机关基本上都是平起平坐、在一个法律层面上，属于平级的行政机关，不可能拥有独立权力或者大量的时间去进行调查取证。由此可见，我国各级财政部门不能确保为供应商的合法权益进行有效保护。

　　缺乏强制中止采购项目执行的程序

　　ＷＴＯ《政府采购协议》要求质疑程序应规定：快速的临时措施，以纠正违反法律规定的行为和保持商业机会。质疑事项的审查、处理机构在法定期限之内，在对质疑作出决定前，要求采购实体必须做到中止合同的授予或者中止合同的履行。我国《政府采购法》没有在质疑程序中规定强制暂停措施，只是在投诉程序中规定可以暂时中止采购项目，但这不是属于强制性的法律规范，供应商提出质疑程序或者投诉程序都不是采购程序中止的原因。在此情况下，不论是质疑程序还是投诉程序，均无任何的实质意义。较为典型的例子是，全国首例政府采购行政诉讼案件。原告北京现代沃尔经贸有限责任公司不仅向采购人国家发展和改革委员会、国家卫生部申请暂停广东开元医疗设备有限公司履行政府采购合同，也向国家财政部提出过强烈要求，但均未能得到采纳。原告也向法院提出过要求暂停采购项目的执行，同样也是未能得到采纳。在供应商寻求权利救济的一年多时间里，采购人早已与中标供应商签订了采购合同，且都已经履行完毕。这个非常具有代表性的案例说明了我国《政府采购法》救济程序中所存在的问题。

　　根据上述，显而易见，我国现行的《政府采购法》所规定的质疑投诉程序是不能对供应商的合法权益进行有效的救济。为了与国际上的政府采购规则接轨，建议政府采购立法机关应对现行法律加以完善。（３２）



（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师，本文系群众出版社出版的谷辽海先生的新作《法治下的政府采购》一书中的连载文章）

湖南省长沙市人民政府办公厅


长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市社会组织登记和监督管理办法（试行）》的通知




各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：

《长沙市社会组织登记和监督管理办法（试行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。







二○一一年十月二十七日



长沙市社会组织登记和监督管理办法（试行）



第一章 总 则

第一条 为促进社会组织的健康发展，加大社会组织的培育和管理力度，维护社会组织的合法权益，依据国务院《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》及相关法律、法规，制定本办法。

第二条 本办法所称社会组织是指经市、县级民政部门注册登记和备案登记的社会团体、民办非企业单位等组织。

第三条 本市行政区域内社会组织的登记、培育和监督管理适用本办法。

第四条 社会组织管理坚持培育发展与监督管理并重的方针，遵循“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的原则。

第五条 市、县级民政部门是同级社会组织的登记管理机关。

市、县级政府的有关部门及其授权的组织是社会组织的业务主管单位，由民政部门直接登记的社会组织对应的部门为业务指导单位。

第二章 登 记

第六条 社会组织经过民政部门依法注册登记或备案登记后，即成立。

第七条 工商经济类、社会服务类、社会福利类和公益慈善类社会组织可直接向登记管理机关申请登记，法律、法规规定须由政府有关部门作为业务主管单位的除外。

第八条 社会组织注册登记应当具备以下条件：

（一）有规范的名称、章程和相应的组织机构；

（二）有与其业务活动相适应的工作人员和固定的场所；

（三）注册资金在3万元以上；

（四）有独立承担民事责任的能力；

（五）法律、行政法规另有规定的，遵循其规定。

第九条 不具备第八条规定的注册登记条件的社区社会组织和农村专业经济组织（以下简称基层社会组织）经所在街道办事处或乡（镇）人民政府审查同意后可申请备案登记。备案应当具备以下条件：

（一）有规范的名称、章程和相应的组织机构；

（二）有与其业务活动相适应的工作人员和固定的场所；

（三）有独立承担民事责任的能力；

（四）法律、行政法规另有规定的，遵循其规定。

依照法律规定，自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体，应当自批准成立之日起60日内向登记管理机关备案。登记管理机关自收到备案文件之日起30日内发给《社会团体法人登记证书》。

第十条 基层社会组织申请备案登记的程序：

（一）申请备案的基层社会组织的发起人、发起单位或举办者应填写《长沙市基层社会组织备案登记表》、备案登记申请书，成员花名册报社区居民委员会、村民委员会初审；

（二）社区居民委员会、村民委员会初审同意后报街道办事处、乡（镇）人民政府复核审批；

（三）街道办事处、乡（镇）人民政府批准后报县级民政部门备案并颁发《长沙市基层社会组织备案证书》。

第十一条 有下列情形之一的，备案登记机关不予备案登记：

（一）有根据证明拟设定的社会组织的宗旨、业务范围不符合法律、行政法规规定的；

（二）在同一区域内已有名称相同的同类组织；

（三）备案时弄虚作假的；

（四）法律、法规禁止的其他情形。

第十二条 备案登记的基层社会组织须接受街道办事处、乡（镇）人民政府的监督指导和日常管理，其财产必须用于章程规定的业务活动，其财产和合法权益受法律保护，任何人不得侵占、私分、挪用。

备案登记的基层社会组织为非法人单位，不得设立分支机构、代表机构。

第十三条 备案的社会组织具备注册登记条件后，可向县级民政部门申请注册登记。

第十四条 社会组织的登记事项、备案事项需要变更的，应当自业务主管单位（备案社会组织指街道办事处及乡镇人民政府）审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记、变更备案（以下统称变更登记）。

社会组织修改章程，应当自业务主管单位（备案社会组织指街道办事处及乡镇人民政府）审查同意之日起30日内，报登记管理机关核准。

第十五条 社会组织有下列情形之一的，应当在业务主管单位（备案社会组织指街道办事处及乡镇人民政府）审查同意后，向登记管理机关申请注销登记、注销备案（以下统称注销登记）：

（一）完成社会组织章程规定的宗旨的；

（二）自行解散的；

（三）分立、合并的；

（四）由于其他原因终止的。

第十六条 社会组织申请成立、变更、注销登记的，依据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定办理。

第三章 监督管理

第十七条 市、县级人民政府应当根据本地经济和社会发展实际制定社会组织发展规划，鼓励和支持社会组织参与社会管理、提供公共服务，培育扶持社会组织的发展。

第十八条 市、县级人民政府应当建立政府重大决策咨询机制。在实施相关重大行政管理措施时，可征求相关社会组织的意见，并通报相关情况。

第十九条 市、县级人民政府及其有关行政管理部门应当采取措施加快推进政府技术性、服务性职能向社会组织转移。

第二十条 市、县级人民政府应建立政府向社会组织购买服务的机制，通过项目招投标、财政补贴和委托服务等方式，支持社会组织扩展业务范围，提升业务能力。

第二十一条 财政税务部门应会同民政部门研究制定、落实政府委托培训项目、资助补贴和捐赠税前扣除等扶持社会组织发展的财税优惠政策，明确操作规程和部门责任，加强监督管理。

第二十二条 市、县级人民政府应当支持社会力量建立社会组织孵化基地，以场地、资金、能力建设等优惠政策方式，向社会组织提供法律咨询、业务政策指导、项目培育、机构孵化和小额资助等支持。

第二十三条 市、县级人民政府应当建立扶持社会组织发展专项资金，用于支持社会组织举办公益事业、建设人才队伍等项目，表彰社会组织诚信守法和突出贡献。

第二十四条 构建“枢纽型”社会组织工作体系。通过改造、提升、新建等形式，构建新的“枢纽型”社会组织，承担业务主管单位登记管理的有关事务，对相关社会组织进行日常监督管理并提供相应服务。

第二十五条 社会组织的专职人员纳入城镇企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育等基本社会保险范围。

社会组织的专职工作人员可以按照有关规定参加职称评审，政府各相关部门应提供便利条件。

第二十六条 市、县级民政部门履行对同级社会组织的监督管理职责：

（一）负责社会组织的成立、变更、注销登记；

（二）对社会组织进行日常监督和年度检查；

（三）负责直接登记的社会组织的党建工作；

（四）对社会组织违法行为依法予以处理。

第二十七条 业务指导单位履行下列指导职责：

（一）将社会组织纳入行业管理，通过提出建议、发布信息、制定导向性政策等方式对社会组织进行指导；

（二）通过职能转移、资金扶持、购买服务等方式支持社会组织发展；

（三）协助登记管理机关及其他有关部门查处社会组织的违法行为；

（四）会同有关部门指导社会组织的清算事宜。

业务主管单位除履行上述职责外，还依法负责社会组织成立、变更、注销登记的审查；负责社会组织年度检查的初审；负责社会组织党建工作。

区、县（市）各街道办事处及乡（镇）人民政府负责本辖区内备案基层社会组织的成立、变更、注销登记的审查；负责基层社会组织年度检查的初审。

第二十八条 社会组织的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会组织的资产。　　　　　　

社会组织开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动。　　　　　　

社会组织接受捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会组织应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠和资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。

第二十九条 社会组织必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。

社会组织变更法定代表人或者负责人，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。

第三十条 社会组织应当在每年5月31日以前接受登记管理机关的年度检查。未按时参加年度检查的，年检结论为“不合格”。登记管理机关应当及时公告年检结果。

第三十一条 登记管理机关应当加强社会组织的年度检查和日常监督工作，建立社会组织诚信档案，将社会组织公益服务和遵纪守法情况纳入社会诚信管理体系。完善社会组织民主决策、重大事项报告、接受捐赠公示、考核奖惩、财务管理、诚信自律建设、信息披露等制度。

第三十二条 市、县级民政部门按照登记管理权限，负责本级社会组织评估工作，并设立相应的社会组织评估委员会和社会组织评估复核委员会。

第三十三条 建立社会组织激励机制。在政府转移和委托职能、购买服务、财政优惠、评选先进、年检程序简化等方面优先考虑获得3A以上评估等级的社会组织。

第三十四条 建立社会组织退出机制，完善社会组织预警网络机制、信息快速反应机制。对长期不参加活动、不履行章程、财务混乱、违规营利和不接受行政监督及评估等级在1A级以下的社会组织，劝其注销。

第三十五条 建立社会组织分类管理制度。根据社会组织的不同种类、不同特点和不同作用，编制社会组织设立导向目录，实行分类指导和管理。对重点发展领域，加大扶持力度；适度放开异地商会注册登记；严格控制业务宽泛、不易界定的社会组织；禁止设立违背法律法规的社会组织。

第三十六条 建立社会组织共同监管制度。建立由登记管理机关、业务主管单位、业务指导单位以及相关职能部门组成的社会组织服务管理联动机制，完善定期情况通报、联席会议、监管协作、联合执法等制度，加强社会组织监督管理。

第三十七条 建立社会组织联合执法制度。建立由民政、税务、公安、教育、卫生、外事等相关部门联合执法的社会组织监察制度。加强登记管理机关执法队伍建设，加大社会组织执法监察力度。

第三十八条 违反本办法相关规定的按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《社会组织评估管理办法》及国家、省、市相关法律法规执行。

第四章 附 则

第三十九条 法律、行政法规、规章和上级规范性文件对社会组织管理另有规定的，从其规定。

第四十条 本办法自2011年12月1日起施行。