陕西省铜川市人民政府


铜川市人民政府规范性文件制定程序暂行办法

第一条 为使规范性文件的制定程序科学化、规范化，提高工作效率，保证规范性文件的合法性、规范性和可行性，根据国家有关规定，特制定本办法。
　　 第二条 本办法所称规范性文件是指铜川市人民政府为领导和协调管理各项工作，根据国家法律、法规和规章，按照本办法规定程序制定、并以市人民政府名义发布实施的具有普遍约束力的各类文件的总称。
　　 第三条 市人民政府发布的有关内部工作制度、规定，对具体事项的布告、公告以及行政管理决定等，不适用本办法。
　　 第四条 制定规范性文件应遵循下列原则：
　　 （一）坚持四项基本原则，为改革、开放和社会主义现代化建设服务。
　　 （二）符合法律和法规，符合党和国家的路线、方针、政策。
　　 （三）充分征求各方面意见，贯彻民主集中制的原则。
　　 第五条 规范性文件的名称为办法、规定、实施细则。对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称“办法”；对某一方面的行政工作作部分的规定，称“规定”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称“实施细则”。
　　 规范性文件不得称“条例”。
　　 第六条 规范性文件由市政府各主管部门负责起草。起草重要的规范性文件，其主要内容与几个主管部门的业务有密切关系的，经领导批示或主要起草部门申请，可由法制办公室或者主要的部门负责，组成各有关部门共同参加的起草小组开展工作。
　　 第七条 市政府各主管部门申请制定规范性文件，须先向法制办公室提交规范性文件制作说明书及有关文件。说明书应包括以下内容：
　　 （一）制定规范性文件的目的；
　　 （二）管理现状及存在问题；
　　 （三）拟解决的主要问题及方法；
　　 （四）有关法律、法规、规章依据或政策依据。
　　 第八条 法制办公室接到制作说明书及有关文件后，即对规范性文件制定的必要性、可行性进行审查。经审查确需制定的，由法制办公室向市政府提出报告，经市政府主管领导同意后，予以立项。
　　 第九条 经批准立项的规范性文件，法制办公室通知主管部门组织起草，或组织有关部门组成起草小组负责起草。
　　 第十条 在规范性文件起草过程中，要注意调查研究，搜集资料，防止闭门造车，脱离实际。对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关部门协调一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报规范性文件草案时专门提出并说明情况和理由。
　　 第十一条 起草规范性文件，应当注意与有关规范性文件的衔接和协调。对同一事项，如果作出与别的规范性文件不相一致的规定，应当在上报规范文件草案时专门提出并说明情况和理由。
　　 第十二条 起草规范性文件，应当对现行内容相同的规范性文件进行清理。如现行的规范性文件将被起草的规范性文件所代替，必须在草案中写明予以废止。
　　 第十三条 规范性文件一般应当对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等作出规定。
　　 第十四条 规范性文件的内容用条文表达，每条可以分为款、项、目，款不冠数字，项和目冠数字。不分章，不设总则、附则等，要求脉络清晰，层次分明。
　　 第十五条 法律、法规或规章已设立了行政处罚的，规范性文件可以在法定的处罚种类、范围、幅度以内规定行政处罚，法律、法规或规章未设定行政处罚的，规范性文件不得创设行政处罚。
　　 第十六条 起草单位起草完结后，将草案文本（15份）、起草说明及有关文件复印件报法制办公室进行审核。
　　 审核工作按以下程序进行：
　　 （一）审查。法制办公室对规范性文件草案就以下方面进行审查；
　　 １、规范性文件草案是否同法律、法规、规章及国家政策相抵触；
　　 ２、规范性文件草案是否符合铜川实际，是否可行，是否具有较强的操作性；
　　 ３、规范性文件草案的内容是否规范，是否符合规定要求；
　　 ４、规范性文件草案是否与其它规范性文件相矛盾；
　　 ５、规范性文件的制定是否符合规定程序。
　　 法制办公室在审查的同时，应将草案文本转给各有关部门征求意见。各承办单位应按转办要求，认真、全面提出修改意见，并按规定时限报法制办公室。
　　 （二）论证。在审查及收集有关部门意见的基础上，法制办公室应召集有关部门举行规范性文件论证会，就规范性文件草案的必要性、合法性、规范性、可行性等方面进行通盘论证。
　　 规范性文件草案论证会由各有关部门的主管领导和业务负责人参加。
　　 （三）报审。法制办公室根据审核情况，提出修订意见，转承办单位进行修订。修订后，正式打印35份报法制办公室审查。经审查合格的，由法制办公室签署意见，报市政府常务会议审议通过。
　　 第十七条 经市政府常务会议审议通过的规范性文件，由法制办公室根据常务会议意见进行修订，并拟文报市政府领导签发。
　　 第十八条 承办单位必须于规范性文件发布之日起15日内向法制办公室报送25份备案。备案材料包括正式文件、起草说明及有关文件。一律铅印或油印，不得以会议文件或文件汇编的撕页报送。
　　 第十九条 法制办公室应对规范性文件的实施情况进行监督检查，掌握文件在执行过程中存在的问题。各有关部门应主动接受监督检查。
　　 第二十条 规范性文件实施后，根据形势发展需要，应予修订的，由执行部门按上述规定程序办理，需要废止的，报法制办公室，由法制办公室审查后，报市人民政府决定。
　　 第二十一条 各县区人民政府应依据本办法规范本级政府规范性文件制定程序。
　　 第二十二条 本办法由市政府办公室负责解释。
　　 第二十三条 本办法自发布之日起施行。我市有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。
　　摘要: 法治国家既是公民教育得以产生的社会基础，也是公民教育的价值追求。培养独立人格，塑造国民的道德观，型构国民的世界观，培育国民的民族观，传授科学知识，普及法律常识，训练国民参与社会公共事务的技能，是法治国家对公民教育的八大诉求。作为公民教育的重要场域，学校教育应该适应公民教育之需求。
关键词: 法治国家 学校教育 公民教育



现代意义上的公民教育是伴随着现代法治的兴起而产生的。时至今日，西方主要国家已经建立了完备的公民教育制度，形成了成熟的公民教育理论。这些理论与制度促进了公民教育实践，为法治国家建设奠定了坚实的人文基础。法治与公民教育在西方世界的历史关联具有普适性与客观性，在中国也不例外。党的十七大提出的“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义的理念”新论断，肯定了二者之间的逻辑关系。

现行宪法明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”公民是法治国家的建设者与参与者，建设法治国家必当进行公民教育，培养新型公民。可以说，没有民主法治，就不可能有、也不需要公民教育；没有公民教育，民主法治就不可能践行。基于此，公民教育应以法治为导向，塑造法治国家所需要的国民。作为公民教育的重要场域，学校教育应该适应公民教育的需求。

一、法治国家对学校公民人格教育的诉求

现代法治国家秉持“民有”、“民享”、“民治”的民主政治。民主要求国民具备鉴别善恶是非的思维能力与参与公共事物的实践能力，而“认识自己”是培育这两种能力的基础。对于苏格拉底来说，“认识自己”是最高的哲学原则，也是贯穿西方哲学发展史的主题。后来，维柯更绝对地认为，“吾人的知识之真正目标并非对于自然的知识，而是对吾人自身之知识”，“人类所能真正理解体会的，并不是事物之本性（die Wesenheit der Dinge），因为事物是永远无法为人类所穷尽的；人类所能真正理解的，乃是他自己的构作的结构与特色。”[①]。以“认识自己”为使命，启蒙运动倡导重估个人的人生意义，确立了以自由、平等、理性为核心的法治观。

个人是法治国家活的细胞，建设法治国家必须塑造自由、平等、理性的人格。在卢梭看来，塑造自由、平等、理性的人格是人“本性的深刻转变”。通过这种转变，“人所获得东西是道德自由，正是道德自由使人成为他自己的主人”，[②]实现了从臣民到公民的飞跃。教育是塑造人格的基本途径。古典派认为，统治者是教育的主要承担者，除了“教育与抚养青年”之外所有职能“都是次要的”。在这一意义上，统治即教育，政治问题就是教育问题，国家本身就是一个教育体系。于是，政治机制就转化为教育机制。[③]在这一观念的指导下，无论是古希腊的完美法律，还是中世纪神性律法，不仅关注身体的安康，而且关注灵魂的完善。[④]因此，美德是立法者建立法律的目标，[⑤]法律的根本任务是教化人民，改变人性。[⑥]

对于中国的法治战略而言，“统治即教育，教育即塑造人格”，仍极具意义。首先，健全的人格既是法治社会的基点，也是法治社会的终点。之所以是基点，因为没有健全人格，法律制度将如同没有润滑剂的机器，干涩难以运行，甚至根本无法运行。之所以是终点，因为所有人类活动都应服务于人的自我完善，法治也不例外。其次，法律应该以人格塑造为导向，不仅是强制、惩罚的工具，更应该成为教化国民的手段。最后，法治是一个系统工程，大学教育是这个过程的基石，因此建设法治国家不仅需要完善的法律制度，更需要完善的学校教育体制，健全的个体人格。提供教育资源，建立教育制度，大力发展教育事业，塑造国民性格是国家治理者的根本责任。

二、法治国家对学校公民道德教育的诉求

在法治的观念下，法律不仅是治理国家的基本手段，而且是立国之本，因此逻辑上法律先于国家，可简约表达为“法®国家”，这是立宪主义的根本思想。然而，法律是最低限度的道德，“只能从伦理的有效性推导出自己的有效性，法的规则之所以有效，是因为他作为伦理规范而拥有道德之品格。”[⑦]“道德在逻辑上先于法律。没有法律可以有道德，但没有道德就不会有法律。这是因为，法律可以创设特定的义务，却无法创设服从法律的一般义务。一项要求服从法律的法律将是没有意义的。它必须以它竭力创设的那种东西的存在为先决条件，这种东西就是服从法律的一般义务。这种义务必须、也有必要是道德性的”。综上所述，道德、法律、国家三者之间的逻辑关系可化约为“道德®法律®国家”。这种逻辑显示，建设现代法治国家，必先进行法律制度建设，[⑧]进行法制建设必先进行道德重塑。[⑨]

据此，法治国家以道德为基础，这种道德表现为公民道德。现代法治国家的公民道德主要包括如下内容：（1）信仰。无论一部法律制定的多么精致，如果国民不顶礼膜拜地信仰，甚至不惜以牢狱之灾为代价触犯之，法律的价值与功能就不可能实现。因此，国民对于法律的信仰是法律生命得以延续的基础，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[⑩]在这一意义上，建设中国特色法治国家关键不在于制定健全的法律制度，而在于培育法律信仰。[11]（2）谦逊，即“尊重他人的权利并相应地降低自己的要求的能力”。[12]尊重他人自由与权利（力），审慎行使权利（力）与自由，充分履行义务与责任；如果没有这种精神，权力就会膨胀，相互 “扯皮”；个人权利就会成为一己之利，相互“打架”，义务与责任不关乎自己，只关乎他人。（3）宽容。现代法治以自由为基本价值，强调私人自治，形成了多元的种族、群体与个人，造就了以不同信仰、习惯、思想为基础的多元社会。多元社会的和谐共存需要主体间的相互宽容、理解，甚至是有效沟通，否则社会矛盾丛生。宽容不等于纵容，前者存在于公民自由的领域，后者属于法律强制的对象，即对违反法律强制性规定的行为视而不见是纵容。（4）诚信。法治贵在自觉遵守，不在于国家强制。为此，个人必须信守自己对社会、对他人的承诺（在法治国家主要表现为对法律的承诺），切实履自己的义务。实际上，国家强制依赖于事后认定的证据，重现过往的法律事实。而确认证据毕竟是在事后，存在举证不能、事实无法重现的风险，故常常出现法律不能的情况（即不能通过解决纠纷，实现正义）。基于此，没有诚信的法治社会，不仅成本高（因为须依国家强制来实现），而且交易风险大。

在逻辑上，如果说人格教育则重于人的个体性，培养独立自由的个体人格，那么道德教育侧重于人的社会性，培育国民正确处理个人与法律、个人与他人等社会关系的能力。在微观层面上，国家治理表现为确立各种具体社会关系的准则，解决具体社会矛盾。而道德既是确立各种法律规范的基石，也是社会主体依法参与社会关系的润滑剂，更是解决各种社会纠纷的重要手段。因此，国家治理必须培育公民道德，它是“形成和维持正义国家，特别是国家福祉之条件”。[13]

基于法治国家人格教育与道德教育的重要性，改变当下以“知育”（传授专业知识）为核心的教育理念，树立“知育”（传授专业知识）、“智育”（培养创新思维）、“德育”（塑造高尚人格）三位一体的教育理念，即以具体知识（知育的对象）为切入点，训练学生思维与方法，培养学生的心性与心智。

三、法治国家对学校公民世界观教育的诉求

根据法治的理论，国家是国内法律秩序的人格化，政治国家等同于法律体系。[14]在这一意义上，法律是政治的延伸，是政治话语的另类表达[15]（这一观点在政治家、政治学家那里天然地正确）。基于法律主治的理念以及法律与政治的上述关系，有法律思维的政治家都将政治、政策问题转化为法律问题，有政治智慧的法律人不仅不会排斥法律的政治性，反而运用法律解决政治问题。因此，培育公民的法律意识不可避免地涉及政治问题，公民教育在政治国家层面上是政治教育。

政治教育的核心问题是世界观教育。马克思主义认为世界观是人们对世界的总的、根本性的看法。由于人们的社会地位不同，观察问题的角度不同，形成了不同的世界观，哲学是其理论表现形式。世界观的基本问题是精神和物质、思维和存在的关系问题，根据对这两者关系的不同回答，划分为两种根本对立的世界观基本类型，即唯心主义世界观和唯物主义世界观。基于法治的公民教育不仅要坚持世界观的一般原理，还要把法治视为“一种完整的世界观”，[16]将其作为建立和谐秩序、实现公平正义、促进科学发展的根本性手段。

中国特色法治国家以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，公民教育必须以马克思主义世界观与方法沦为指导。公民教育必须传授历史唯物主义的世界观与方法论，教授民众认识世界、了解历史规律、把握国家本质、探索自然界的基本立场与方法。近年来，在高校课程结构调整方面，为了让学生有更多的时间学习专业课，少数人建议削减甚至“砍掉”有关马列主义的课程。前几年笔者也有类似的想法，但在高雄大学访学，看到台湾学生哲学思维贫乏、历史知识匮乏，坚信必须加强马列主义相关课程建设。现在经常对法科学生说，必须认真学习马列主义，其思维与方法对于学习乃至于未来个人生活都有重要意义。

四、法治国家对学校公民民族教育的诉求

法治国家本质上是以法律为基础的民族国家。民族国家并不是一种古老的政治现象，于1800年前后在西方逐渐取得支配性地位。[17]正是在这一时期，立宪主义、民主政治、法治等思潮蓬勃发展。时至今日，不难发现，民族国家强大的地方（如欧美）法治实践较好，那些处于战难、分裂的国家基本上无法治可言。可以说，民族国家的强大与繁荣直接关涉到民主政治的实践，弱国无法治。今天有许多人惊叹、甚至垂涎美国民主政治，并把它归结为联邦党人的功劳，但仔细研读《联邦党人文集》，不难发现建国者的最大功绩在于建立了一个强大、统一的民族国家，具体制度都是为这一目标服务的。

一般说来，民族教育主要有如下内容：（1）民族认同教育。民族认同是建设强大民族国家的重要维度。国家统一不仅要求有沟通的原则，还要求有共同的归属感。因此，公民必须有归属于同一共同体的意识，并且有继续生活在一起的愿望，继而把自己作为国家中的主人，而不是作为“臣民”或“外来人”而把自己置身于国家之外。共同的认同感有助于维持信任与团结，这是公民主动积极参与民主决策过程，心悦诚服接受民主决策结果，心甘情愿承担法律责任义务的前提条件。[18]然而，民族认同感属于一种心理状态，不能通过物化的方式表现，只能通过教育的方式逐渐形成一种心理结构。当下中国民族认同教育，须着力培养国民的民族荣誉感、使命感与责任感。（2）本国历史教育。当下民族建设是中华民族历史长河的特定阶段，这一阶段虽不同于过去却受制于过去，因此建设现代民族国家需面对历史、接受历史并改变当下。[19]就内容而言，必须让公民了解中国古代史，理解传统文化，洞悉中国人的心理结构、思维方式等；必须让国民了解中国近现代史，理解其核心问题（启蒙与救亡）的来龙去脉。（3）基本国情教育。当下国情既是民族建设的直接出发点，也是民族建设的完善对象，因此要让国民了解我国的政治、经济、文化的现状以及主要问题。另外，在全球化的背景下，必须理解国际环境及其对中国的影响。

笔者以为，民族教育应该以中国历史与当下国情为素材，以民族认同感为价值追求，从而培养国民的国家意识。“获得国家意识不外乎是兑现道德的国家理想，时刻准备着，用自己的行为参与发展现有国家，使其向着道德的国家理想迈进。”[20]值得警惕的是，许多大学老师仅停留在知识传授层面上讲授马列主义、近现代史等课程，缺乏培养学生民族认同感的价值追求，这既有违公民教育的价值取向，也有违历史国情教育的根本追求。

五、法治国家对学校公民科学技能教育的诉求

法治国家是一个国家富强，人民富裕的国家，因此高度发达的科学技术是法治国家的重要维度。自由民主是法治国家的基本价值，其与科学技术的关系是一个很古老的话题。在古典思想看来，正义需要沉思的生活，依赖科学技术追求自由与正义，始终是最危险的幻想。[21]自马基雅维利已降的现代人文主义认为人的本质是实践自由，只有依靠科学，人类才可能摆脱自然的束缚从而获得真正自由。[22]近现代史已证明了这一理念。西方世界经历了几次工业革命，生产了大量商品，使人免于匮乏与饥饿，进而有余力追求人的尊严（笔者认为民主政治是使人有尊严的政治）。时至今日，经济比较发达的国家民主政治欣欣向荣，贫穷落后的国家无民主政治可言。另外，从历史的角度看，民主政治与经济的发展水平相适应，如英国工业革命时期“羊吃人”，就是没有人权可言，而今天西方的人权已经进入了“人吃羊”的时代。

历史已经证明科学技术是“第一生产力”，是国富民强的根本手段。人是科学技术的创造者，法治国家必须培养公民科学素养。基于此，西方现代教育实现了博雅教育向职业技术教育的转型（甚至有遗弃博雅教育之危险），彻底走向了工具理性。根据我国现行宪法关于文化制度的规定，教育包括思想道德教育与科学技术教育，而且前者是我国宪法的特色，其他国家宪法无相关规定。[23]因此，在法律政策层面上，我国教育追求博雅教育与职业技术教育的有机结合。

培养公民科学技能首先要求国家始终坚持“百年大计，教育为本”的教育战略，建立完善、公平的教育制度，提供教育资源，普及义务教育，稳步推进职业教育与高等教育，鼓励科学创新，重视知识产权保护，调动国民创新的积极性，挖掘其创新潜能。学校作为传授与创新科学技术知识的阵地，必须建立创新的制度与措施，培育创新学术氛围，培养具有“自由之精神、独立之人格”的人才。只有具有特定的专业知识与职业技能，公民才有谋生手段，才能为公共参与奠定坚实的物质保障。