国务院办公厅


国务院办公厅关于转发发展改革委生物产业发展“十一五”规划的通知
国办发〔2007〕23号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　发展改革委编制的《生物产业发展“十一五”规划》已经国务院同意，现转发给你们，请认真组织实施。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○七年四月八日



生物产业发展“十一五”规划
发展改革委

　　为进一步推动我国生物产业发展，促进产业化工作，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》的有关要求，编制《生物产业发展“十一五”规划》。
　　一、机遇与挑战
　　新世纪，生命科学研究、生物技术发展不断取得重大突破，为解决人类社会发展面临的健康、食物、能源、生态、环境等重大问题提供了强有力的手段，开辟了崭新的路径。生物科技的重大突破正在迅速孕育和催生新的产业革命，新的国际产业分工格局快速形成。我国正处于加速工业化进程中，面临着严峻的资源、环境压力，抓住生物科技发展的机遇，把生物产业作为重点战略产业加快发展，对缓解经济发展瓶颈制约，全面建设小康社会具有重大战略意义。
　　（一）生物科技的重大突破正在迅速催生新的产业革命。
　　1.世界现代生物技术发展开始进入大规模产业化阶段。进入新世纪，人类基因组测序的完成标志着生命科学研究取得重大突破，体细胞克隆、干细胞、基因治疗、生物芯片、转基因动植物等新的技术和产品不断涌现，新兴生物产业群蓬勃发展。2005年，全球生物药品销售额达到600多亿美元，占整个医药工业的比重从1995年的不到4%迅速提高到11%；全球转基因农作物种植面积达到9000万公顷，10年间增长了50倍。全球范围内正在研制的2000多种生物药物80%已进入临床试验，6000多例转基因动植物经批准正在进行试验。同时，生物制造、生物能源、生物环保等一批新兴产业正在快速形成。
　　2.生物产业将成为继信息产业之后世界经济中又一个新的主导产业。生物科技革命将为人类社会发展提供新资源、新手段、新途径，引发医药、农业、能源、材料等领域新的产业革命，有效缓解人类社会可持续发展所面临的健康、食品、资源等重大问题，生物产业具有广阔的发展空间。预计到2020年，生物医药占全球药品的比重将超过1/3，生物质能源占世界能源消费的比重将达到5%左右，生物基材料将替代10%-20%的化学材料。继信息产业之后，生物产业将逐渐成为未来全球经济社会发展的又一重要推动力。
　　3.许多国家将生物产业作为战略产业重点发展。各国纷纷制订生物产业发展战略规划，发布专项政策，成立专门机构，加速培养和吸引人才，大幅度增加对生物技术研究和产业化的投入，引导社会资源投入生物产业，促进生物产业在知识密集区域集聚化发展，努力抢占21世纪国际经济技术竞争制高点。
　　（二）加速我国生物产业发展具有重大战略意义。
1.加速生物产业发展是保障人民生命健康的需要。有助于大力发展生物医药，有助于防治重大疾病和传染病，是保障公共卫生安全、提高人民生活质量的重要基础。
2.加速生物产业发展是提高农业综合生产能力的需要。大力发展一批优质、高产、高效农业新品种，加速生物农药、生物肥料等绿色农用生物产品产业化应用，是推动种植业和养殖业发展，增加农民收入，实现农业结构调整的重要手段。
3.加速生物产业发展是走新型工业化道路的需要。大力发展生物能源和生物基材料，加速生物制造技术在高消耗、高污染工业中的广泛应用，既有利于减少我国对石油、煤炭等不可再生能源的依赖，又有利于推进清洁生产，减少污染物排放，是走新型工业化道路、实现可持续发展的重要保障。
　　（三）我国生物产业发展面临重大战略机遇。
1.我国具备发展生物产业的较好基础。近年来，我国生命科学与生物技术研究取得长足进展，在后基因组学、蛋白质组学、干细胞等生命科学领域具有较高的研究水平，在杂交水稻、转基因抗虫棉等生物育种领域具有一定的优势，一批具有自主知识产权的生物新药已进入临床试验。拥有一支水平较高的研发队伍。海外留学人员和华人在生命科学、生物技术领域具有重要地位和影响。2005年，全国生物产业实现工业增加值约2000亿元，生物医药、生物农业等初具规模，涌现出一批快速发展的企业，呈现集聚化发展趋势。
　　2.我国具备生物产业发展的资源和市场优势。我国拥有约26万种生物物种、12800种药用动植物资源、32万份农业种质资源，是世界生物物种最丰富的国家之一，具有发展生物产业独特的资源优势。我国人口众多，随着经济快速增长，人民收入水平不断提高，对生物资源、医疗保健产品的需求将会迅速增加，具有巨大的市场潜力。
　　3.我国面临生物产业发展的有利时机。当前，世界生物产业发展处于成长期，尚未形成由少数跨国公司控制产业发展的垄断格局。我国可发挥生物资源优势、市场优势，广泛参与生命科学研究、生物技术创新和生物产业发展的国际交流与合作，加速我国生物产业发展。
　　虽然我国生物产业具备加快发展的有利条件，但仍存在一些突出问题和制约因素。主要是：管理体制不完善，缺乏配套的税收等扶持政策，融资渠道不畅，发展资金严重匮乏；科技成果转化率低，中介体系不完备，高素质人才缺乏，以企业为主体的创新体系亟待建立；产业总体规模和技术基础与发达国家相比仍存在较大差距，产业集聚度不高，产业结构不合理，企业规模小；生物资源流失和外来物种入侵比较严重，生物安全存在较大隐患等。这些问题严重制约我国生物产业发展，必须着力解决。
　　二、指导思想与发展目标
　　“十一五”时期是我国生物产业加快发展、增强创新能力和核心竞争力的关键时期，要增强忧患意识，把握历史机遇，明确发展思路和目标，努力抢占国际竞争制高点，掌握主动权。
　　（一）指导思想。
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，以体制创新和技术创新为动力，以产业化、规模化、市场化为重点，营造良好发展环境，充分发挥我国特有的资源优势和技术优势，面向健康、农业、环保、能源和材料等领域的重大需求，努力实现关键技术和重要产品研制的新突破，使生物产业成为增长速度快、质量效益好、带动效应强的战略性新兴产业。
　　（二）基本原则。
　　1.自主创新，国际合作。构建和完善有利于自主创新的体制机制，推动产学研合作；以具有自主知识产权成果的开发和应用为核心，加强原始创新、集成创新和引进技术消化吸收再创新；坚持“引进来”与“走出去”相结合，积极开展国际合作，充分利用两种资源、两个市场，加快我国生物产业发展。
　　2.重点突破，集聚发展。着眼于国家经济社会发展的紧迫需求，选择一批基础条件较好、技术条件成熟、成长潜力大、产业关联度高的现代生物产业重点领域和重大产品，构建较完善的产业链，加快做大做强；突破一批具有重大支撑和引领作用的前沿生物技术，形成自主知识产权，抢占国际竞争的制高点，加快实现产业化。促进生物企业和资金、技术、人才等要素向优势地区集中，培育生物产业区域增长极，形成若干各具特色、以大企业集团为核心、专业化中小企业协作配套的相对集中布局的产业基地。
　　3.市场主导，政府推动。既要充分发挥市场优化配置资源的基础性作用，使企业真正成为技术创新和产业化发展的主体，又要充分发挥政府对战略性新兴产业的推动作用，在政策法规、体制机制等方面营造有利于产业发展的良好环境，处理好产业发展与生物安全的关系，为生物技术创新和产业化发展建立良好的支撑平台。
　　（三）发展目标。
　　“十一五”时期，我国生物产业发展的目标是：
　　——初步形成有利于生物产业发展的政策法规体系、技术创新体系、技术标准体系、生物安全保障体系、产业组织体系和行业服务体系。
　　——自主创新能力显著增强。研究开发投入占产业增加值的比重明显提高，形成一批具有自主知识产权、年销售额超过10亿元的生物技术产品。
　　——产业结构优化升级。培育一大批创新型中小生物企业，形成10个左右销售收入超100亿元的大型生物企业。重点推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区的综合性生物产业基地及若干专业性生物产业基地建设，形成8个产值过500亿元的生物产业基地。
　　——产业规模快速增长。到2010年，生物产业增加值达到5000亿元以上，约占当年GDP的2%。生物产业出口额显著增加。
　　在此基础上，再经过10年的努力，力争使我国生物产业主要经济指标进入世界前列；在关系经济社会发展全局和国家安全的关键生物技术领域掌握自主知识产权，生物产业国际竞争力大幅度提高。到2020年，全国生物产业增加值突破2万亿元，占GDP比重达到4%以上，成为高技术领域的支柱产业和国民经济的主导产业。
　　三、主要任务与发展重点
　　根据我国生物产业发展基础和比较优势，坚持做大产业规模与增强自主创新能力并举，按照产业化、集聚化、国际化发展的要求，加快发展生物医药、生物农业、生物能源、生物制造、生物环保等行业。国家重点组织实施9大专项，集中力量进行重点突破，尽快形成我国生物产业的群体优势和局部强势。
　　（一）生物医药。
　　根据防治重大疾病和传染病的需要，重点发展新型疫苗、诊断试剂、创新药物和新型医疗器械。
　　1.疫苗与诊断试剂。大力开发预防、诊断艾滋病、禽流感等严重威胁我国人民生命与健康的重大传染病新型疫苗与诊断试剂，加快实现产业化，务求取得突破性进展。积极推进结核病、血吸虫病等重大传染病的预防性疫苗研发。提高流感、麻疹、病毒性肝炎、麻腮风、肺炎、脊髓灰质炎、流行性脑脊髓膜炎等传统疫苗的安全性和预防效果。积极推进疫苗生产企业战略性重组，形成疫苗产业良性发展的产业链条。迅速扩大我国疫苗与诊断试剂产业规模，大幅度提高自主创新能力和国际竞争力，保障人民生命健康安全。

专栏1　疫苗与诊断试剂专项

　　以提高重大传染病预防能力为目标，加快预防性疫苗研制和产业化发展，降低毒副反应，提高免疫效率，为有效控制艾滋病、病毒性肝炎等重大传染病流行，防止局部或大范围爆发提供技术和产品支撑；加快治疗性疫苗研发和产业化进程，形成一批临床治疗癌症及其他疾病的新药；开发20种新型病原体诊断试剂并实现产业化，替代部分进口，形成一批年销售收入过10亿元的大型企业集团。


　　2.创新药物。大力发展生物药物，力争在基因工程、抗体等方面取得重大突破，形成一批拥有自主知识产权的生物创新药物。积极开发对治疗常见病和重大疾病具有显著疗效的小分子药物，在手性合成、激素合成、抗生素半合成等领域取得突破，在具有独特疗效的溶栓药物、急救药物、心血管药物、代谢病药物、老年病药物等开发方面取得新进展，大幅度提高生产效率。大力推进缓释、控释、靶向、透皮、粘膜给药制剂等各类新型制剂的开发和产业化，提高药物制剂整体水平。积极推进生物药物的合同研究和委托加工。

专栏2　创新药物专项

　　以提高我国医药自主创新能力为目标，大力推动具有自主知识产权和广阔市场前景的生物药物和小分子药物开发和产业化；加强新型药物制剂及给药系统研究，整体提升药物制剂水平。开发药物生产新工艺，降低生产成本。力争在重大疾病（如恶性肿瘤、心脑血管疾病和艾滋病等）的治疗和预防用药方面取得突破，争取有5-10个自主创新的重要新药品进入产业化生产，培育5家左右年销售收入超过百亿元的生物医药大企业。


　　3.现代中药。大力加强中医药研究条件和平台建设，完善中药技术标准和安全用药保障体系，建立以企业为主体的技术创新体系，促进药理清楚、疗效确切、毒副作用小、质量稳定可控、技术含量高、具有显著中医药特色与优势的中药新药快速发展。开展全国中药资源普查，建立中药资源种质库；选育优良中药材品种，加快濒危中药材和关键中药材的生物培养和拟生态条件的规模化生产；推进中药材GAP（生产质量管理规范）种植基地建设，加快中药材种植业和中药饮片发展。加强中药的剂型改造和二次创新，优先发展用于治疗肿瘤、肝病、心脑血管病、艾滋病、抑郁症、糖尿病、更年期综合征、流感等免疫功能性疾病、病毒性疾病和老年性疾病等的中成药，加快做大做强一批优势品牌、品种和企业。

专栏3　现代中药专项

　　以保护濒危稀缺中药资源为重点，建设一批道地药材种植基地，促进中医药可持续发展；加强中药制药关键技术研究和产业化，完善技术标准和临床疗效评价体系，建立现代中药工程技术体系；加强名医名方开发及名优中成药的二次开发，促进中药专业化生产，培育20个左右产值超过10亿元的中药大品种，形成3家左右年销售收入超过100亿元的中药龙头企业；推动中药国际化发展，大幅度提高国际竞争力。


　　4.生物医学工程。着眼于满足全民基本医疗保健的需求，加快开发恶性肿瘤、心脑血管系统疾病、创伤、突发性传染病等重大疾病的急救、诊疗、康复技术和设备，力争在关键技术、关键元器件产业化方面取得突破性进展；加快开发新一代具有组织诱导性的涂层人工关节、牙种植体、经皮植入器件、植入性智能假肢、人造皮肤、人工骨等组织工程产品；积极发展新型人工心瓣膜和血管支架、人造血管；大力发展低成本、高性能、多功能、易维护、易操作的超声影像设备，核磁共振、CT、数字化X射线机、生物分子核医学显像等设备；以亚健康状态调控为重点，开发低生理负荷的生理信号检测技术和装置。重点发展面向中小型医院的量大面广的产品，提升产品技术和质量水平，实现部分医疗器械自给并出口。

专栏4　生物医学工程专项

　　加快发展生物医学材料、生物人工器官、临床诊断治疗设备，建设若干国家工程中心和工程实验室，加强自主创新，在一批关键技术或部件上实现重点突破，实现产业化。提升和稳定量大面广的生物医学工程产品质量，扩大产品出口，初步改变高端产品依靠进口的局面，形成一批具有自主知识产权的重大专利产品并进入国内外市场；形成5-10家年销售收入数十亿元的骨干企业。


　　（二）生物农业。
　　紧紧围绕保障粮食安全和促进农产品结构调整，加速生物农业技术的研发及广泛应用，提升农业生产效益。
　　1.农业良种。重点推进超级稻、优质高产小麦、杂交玉米、转基因棉花等我国具有优势的农业良种产业化。加强转基因抗病虫水稻、油菜、玉米、大豆等品种的选育。促进野生稻、野生大豆等野生植物的开发利用，加快具有区域优势的特色农作物开发和产业化。加速牛、猪、羊、鱼等畜牧、水产品种的更新换代，提高扩繁率，促进产业化发展，大幅提升市场竞争力。加快培育一批禽类新品种，扩大父母代种鸡饲养规模和孵化能力。

专栏5　生物育种专项

　　围绕提高农产品品质、效益，促进农业产业结构调整，选育并大面积推广应用100-150个优质、高产、高效、多抗的农业新品种；推广应用30-50个抗虫、抗旱、抗逆能力强的防护林、经济林、能源林、速生工业用材林等新品系；培育若干具有核心竞争力的大型种业（种畜、种禽、种苗、花卉、竹藤）企业（集团），使我国动植物新品种的推广与应用取得重大突破，显著提高农产品产量和效益。


　　2.林业新品种。推进优良林木、竹藤等产业化，加大抗逆、抗虫、高产和优质基因工程林木新品种的选育和应用。加强野生动植物基因资源保护和开发利用，推进野生动植物驯养、繁育技术开发，加快建设一批野生动植物驯养繁育基地，不断扩大野生种群，为野生动植物产品生产奠定基础。
　　3.绿色农用生物产品。以实现规模化发展为目标，加快绿色农用生物产品及林木危险性有害生物防治技术的研究开发与产业化。充分利用经济杠杆，开展生物农药、生物肥料、绿色植物生长调节剂等绿色农用产品应用的示范试点和宣传普及；推进全降解农膜的应用。推动资源优势整合，加快培育生物农药、生物肥料、新型兽（鱼）用动物疫苗和诊断试剂、动物用生物技术药物和中兽药、生物饲料添加剂等领域的龙头企业。

专栏6　绿色农用生物产品专项

　　开发并推广应用生物农药、生物肥料、植物生长调节剂、生物饲料添加剂等重要农用生物制品15个左右，开发并推广应用畜禽新型疫苗等动物用生物制品和制剂40-50种；增加生物农药、生物肥料、微生物全降解农用薄膜的使用比例；培育绿色农用生物制品大型企业集团10家，大幅度提高我国绿色农业生物制品自主创新能力和国际竞争力，有效缓解农业面源污染。


　　4.海洋生物资源开发。充分利用生物技术，发掘和筛选一批具有重要应用价值的海洋生物资源，开发海水养殖新技术，选育一批海水养殖新品种，建立种苗繁育基地，加速产业化，推动海水养殖业发展；加快海洋生物活性物质分离、提取、纯化技术研究，支持海洋生物医药、海洋生物材料、海洋生物酶等研究开发和产业化，形成一批海洋生物企业。
　　（三）生物能源。
　　突出区域特色、技术创新和节能环保，加快培育我国生物能源产业。
　　1.能源植物。充分利用荒草地、盐碱地等，以提高单产和淀粉含量、降低原料成本为目标，培育木薯、甘薯、甜高粱、菊芋等能源专用作物新品种。以黄连木、麻疯树、油桐、文冠果、光皮树、乌桕等主要木本燃料油植物为对象，选育一批新品种，促进良种化进程；积极培育与选育高热值、高产、速生的乔木和灌木树种，以及高含油率、高产的油脂植物新品种（系），建立原料林基地；改进沙柳、柠条等沙生灌木资源培育建设模式，提高灌木资源利用率，建立沙生灌木资源培育示范区。积极研制一批基因工程油用植物新品种。

专栏7　生物能源专项

　　重点选育培育一批速生高产、高含油和高热值能源植物品种，实现规模化、基地化种植；开展以甜高粱、木薯等非粮食作物为原料的10万吨级燃料乙醇示范工程，建设年产万吨级植物纤维燃料乙醇示范线；利用多种农林油料等建设10万吨级连续化生物柴油示范生产线；以秸秆、木屑等农林业废弃物以及沙生灌木为原料，建立年处理10万吨级以上生物质的气化固化示范发电厂；实施若干工业沼气产业化示范工程。


　　2.燃料乙醇。支持以甜高梁、木薯和菊芋等非粮原料生产燃料乙醇，加快以农作物秸秆和木质素为原料生产乙醇技术研发和产业化示范，实现原料供应的多元化；优化燃料乙醇生产工艺，降低水耗、能耗和污染，降低生产成本，提高综合效益；逐步扩大燃料乙醇生产规模和乙醇汽油推广范围。
　　3.生物柴油。支持以农林油料植物为原料生产生物柴油，加强清洁生产工艺开发，提高转化效率，建立示范企业，提高产业化规模。开发餐饮业油脂等废油利用的新技术、新工艺。加快制订生物柴油技术标准。加速我国生物柴油产业化进程。
　　4.生物质发电和供热。加快研制大型高效生物质连续气化装置，开发生物质燃气高效净化技术，积极开展秸秆、木屑等农林废弃物直燃和气化发电示范工程，大力支持以灌木林和柳树等燃值高的速生能源植物为原料的生物质直燃发电技术示范；加大规模化沼气技术开发力度，大力发展集约化专业养殖场沼气工程、利用有机废弃物的大型工业沼气工程，建设一批高技术、高水平的沼气发电供热供气示范工程。加强户用沼气池、特别是秸秆为原料的沼气池的技术开发，大力普及农村沼气。
　　5.生物质致密成型燃料。积极发展生物质致密成型燃料技术，鼓励利用农作物秸秆、林木剩余物，加工致密成型燃料，为农村、林区提供使用方便、清洁环保、燃烧效率高的能源，减少农村燃料消耗对林木等植被的破坏。
　　（四）生物制造。
　　按照走新型工业化道路的要求，大力发展生物基产品，实现对化石原料的部分替代。加快用生物技术改造传统产业的生产工艺，减少工业生产能耗与污染物排放。
　　1.生物基材料。支持以农林可再生资源为原料，大力发展聚乳酸、生物乙烯、聚羟基脂肪酸酯、纤维素衍生物等生物材料和1,3-丙二醇、1,4-丁二醇、糠醛等单体原料；提高生物基化学品如赖氨酸、谷氨酸、苹果酸、木糖醇、柠檬酸、维生素、各种糖工程等生产技术水平和产品质量，扩大其在人类健康、畜牧养殖业等方面的应用；支持生物可降解溶剂、润滑剂和各种高效安全的食品和饲料添加剂的产业化，支持以松脂、木本油脂和木质纤维素等为原料的绿色表面活性剂、环氧树脂固化剂、聚酯（醚）多元醇等绿色精细化学品的高效合成产业化技术开发，减少对石油等一次性矿物资源的消耗和有害有机化学制品的应用。同时，发展一批生物可降解性和生物相容性好的塑料和功能高分子材料、高性能木基复合材料、陶瓷化竹木纤维新材料以及新型炭质吸附和其他功能材料。

专栏8　生物基材料专项

　　以替代石油化工产品、降低成本为重点，通过关键技术突破和产业化示范，加快推进生物基高分子新材料、生物基绿色化学品、糖工程产品和新型炭质吸附材料规模化发展，缩短与发达国家的差距。到2010年，淀粉基可生物降解塑料达到年产20万吨级规模，其他可生物降解功能高分子材料达到年产10万吨级规模；糖工程产品和炭质吸附材料达到年产万吨级规模；木基工程材料达到年产10万吨级规模，形成若干年销售收入达100亿元的大型生物基材料企业集团。


　　2.微生物制造。提高酶工程、发酵工程等生物技术水平，加快微生物和酶制剂对传统化学制造过程的改造，显著降低医药、化工、食品、饲料、纺织、造纸等工业的能耗和污染水平。提高纤维素酶、半纤维素酶等的技术水平和产量，在造纸、纺织等工业中进行示范应用；开发新型酶制剂，发展生物漂白、生物制浆、生物制革和生物脱硫等绿色生产工艺，加快推广应用。

专栏9　微生物制造专项

　　以促进工业可持续发展为目标，以新型生物反应过程为核心，加快微生物制造在高能耗、高物耗、高水资源消耗以及环境污染严重的工业过程中应用。“十一五”期间，建立一批微生物制造示范企业，提高纤维素酶和半纤维素酶的酶活水平和产量等，大幅度提高生物色素、生物香料等食品与饲料添加剂的规模化生产和应用水平，有效降低造纸、纺织等工业领域的资源消耗和环境污染。


　　（五）生物环保。
　　以水污染治理、有机垃圾治理、荒漠化和石漠化等退化生态系统治理与修复为重点，大力开发环保生物新技术、新工艺、新设备，加快产业化步伐。重点发展高性能的水处理絮凝剂、混凝剂等生物技术产品，开发新型好氧、厌氧和复合的高效反应器、高效生物脱氮除磷新工艺，加快先进、成熟污水生物处理技术的推广应用。提高有机垃圾的无害化处理水平。选育并推广一批适应干旱盐碱与荒漠地等的优质高抗造林植物新品种，加快生物技术对盐碱地、荒漠化、石漠化、干热河谷等退化生态系统改良步伐。开展抗重金属污染、超富集植物新品种的选育和规模化繁育，开发提高植物富集重金属能力的多功能添加剂制造技术、超富集植物收获和资源化利用技术与设备，促进对重金属污染水土的修复与改良。
　　（六）生物资源的保护和开发利用。
　　开展生物资源调查、评价工作，摸清我国生物资源情况。实施全国生物资源保护和利用规划，开展生物物种资源就地、迁地保护和离体设施的建设。抢救性收集宝贵生物资源，加强物种种质资源库（圃）及保护场（区）、原生境保护点、试验基地和信息与管理体系建设，建立国家生物资源流失查验技术平台，加大鉴定评价特异生物资源的工作力度，加强生物物种资源保护宣传，支撑生物产业的可持续发展。筛选关键优异资源和突破性新种质，促进生物资源的开发利用，培育一批具有资源特色的优势生物产业。
　　（七）生物安全管理体系建设。
　　加快制定生物安全法。贯彻执行《农业转基因生物安全管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》等法规，根据《生物安全议定书》的原则，加快建立生产工艺、产品质量、安全性评价、检测技术等技术标准体系、生物测量量值传递与溯源体系、生物参考测量标准物质库。加强国家生物安全检测技术、预警与控制技术研究设施建设，建立危险外来入侵生物、转基因生物和重大疫病疫情的检验鉴定、监测、评价、预警及应急反应体系，建立健全生物物种资源对外输出、出入境审批与查验制度，建立生物技术产品市场准入机制。建立病原微生物实验室生物安全监测与评价体系，建立我国统一的、与国际接轨的国家生物产业认证认可体系。
　　四、保障措施
我国生物产业尚处于全面发展的初期，实现本规划的目标和任务，需要采取有力的政策措施，营造良好的体制机制、人才培养、政策和市场环境。
　　（一）加强组织领导，形成推进生物产业发展的合力。
　　国家建立生物产业发展重大问题的协调机制，加强生物产业体制改革、产业发展、技术研究开发、生物安全监管等方面的有机衔接，形成推进生物产业发展的合力。设立国家生物产业发展专家咨询委员会，就生物产业发展重大问题提出咨询意见。依法组建中国生物产业协会和国家生物产业标准化专业技术委员会，开展市场调查、信息交流、标准制修订、行业自律、政策咨询等方面的工作，促进生物产业的健康发展。
　　（二）强化产业技术创新体系建设，促进生物产业集聚式发展。
　　大力促进企业技术创新能力建设。通过产学研合作等方式，建立企业牵头组织、高等院校和科研院所共同参与的有效实施机制。通过财税、金融、投资等政策，引导企业增加研究开发投入，推动企业特别是大企业建立研究开发机构。鼓励企业与高等院校、科研院所联合开展生物技术成果转化，改造或新建一批国家工程实验室、工程研究中心，提高科研成果的工程化与系统集成能力。
　　加强生物科技创新条件平台建设。推进国家生物产业基地生物技术公共实验室、中试基地以及融资平台、人才培训平台等产业化能力建设。加强高校和科研院所研究开发设施建设，形成若干具有较大规模、多学科融合、创新能力强、开放运行的生命科学研究中心。鼓励和支持国外机构在华设立研发中心。加强生物信息中心、科技成果评估机构、人才培训等中介服务体系建设。
　　促进生物领域知识产权的创造、管理、实施和保护。完善生物资源和生物技术知识产权保护的法律法规，提供良好的知识产权中介服务，落实对知识产权创造者的奖励政策，加强知识产权的司法保护和行政执法力度。
　　充分发挥各方面的积极性，有步骤、有重点地建设若干国家生物产业基地，促进人才、技术、资金等资源向优势区域集中，引导生物产业特色化、集聚化发展。
　　（三）建设高素质生物产业人才队伍。
　　紧紧抓住培养、吸引、用好人才三个环节，加强企业经营管理人才、生物技术专业人才以及生物安全、生物物种资源保护与管理人才队伍建设。创新人才培养模式，加强生物产业人才培养能力建设，建立高技能人才培养基地，重点培养生物技术原始性创新人才、工程化开发人才、高级经营管理者、高级技术工人等各类高技能人才，扩大生物类硕士和博士的招生规模。采取团队引进、核心人才引进等方式，吸引和支持出国留学人员、海外华人华侨回国和来华创办生物企业、从事教学和研究。加强生物技术人才的国际培训合作和国际学术交流。完善生物技术人才评价机制，国家生物科研机构的技术负责人逐步实行海内外公开招聘。加大收入分配向关键岗位和优秀人才倾斜力度，完善技术参股和入股等产权激励机制。
　　（四）多渠道增加对生物产业发展的资金投入。
　　整合政府科技计划（基金）和科研基础条件建设等资金，加大财政科技投入对生物产业的支持力度。
　　支持生物企业通过资本市场融资，提高直接融资比重。支持符合条件的生物企业在境内外股票市场上市融资，或通过发行公司债券融资。鼓励有关部门和地方政府设立创业投资引导基金，引导社会资本进入创业投资领域，并增加对生物企业的投资。
　　加大政策性金融对生物产业的资金支持力度。金融机构对符合产业政策和信贷政策的生物企业要给予积极的信贷支持，支持企业以专利技术为担保向银行贷款。国家政策性银行在各自经营范围内积极为生物企业提供金融服务，重点支持具有自主专利技术、市场发展前景较好的生物企业的发展。
　　（五）实施有利于现代生物产业发展的税收政策。
　　全面贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》配套税收政策，鼓励生物企业增加研究开发投入，开发新产品、新工艺和新技术，加快创新成果转化，提高自主创新能力。根据现代生物产业高投入、高风险、高收益、长周期等特点，结合国家税收改革方向，研究制定税收优惠政策，支持现代生物产业发展。
　　（六）建立有利于生物产业发展的市场环境。
　　培育生物产品市场，扩大需求。通过逐步扩大医疗保险、计划免疫等覆盖范围，加大对农民提供良种补贴、技术培训的支持力度，以及加大对生物能源发展的扶持等措施，积极扩大生物产品的市场需求；加大政府采购对国内生物企业的支持力度，加强生命科学和生物技术的普及教育，正确引导消费；建立有利于生物医药发展的医疗卫生体制和药品物流体系。
　　完善生物技术产品市场准入政策。在保障生物安全的前提下，适当放宽转基因技术研究开发与产业化应用的限制。逐步推进药品的委托生产。拥有自主知识产权的生物药品上市后，按国家有关规定纳入国家基本药物目录。
　　加强生物产品市场监管。完善对生物技术企业、研究机构及其制品的管理制度。健全生物技术的实验程序，以及中间试验、环境释放、商品化生产和进出口等环节的安全控制措施，加大对生物技术企业与研究机构的基础设施和安全措施的监督力度。
　　加强生物产业国际合作。推动有竞争力的生物企业在境外投资设厂，支持行业中介组织设立境外生物医药产品注册和营销指导中心。以医带药，扩大中药在国际市场的份额。积极推进种业、疫苗等领域具有比较优势的产品“走出去”，带动整个行业健康快速发展。加强相关技术标准体系的研究，积极参与有关国际标准的制订和修订工作，建立生物产品出口商品技术指南，完善进出口环节管理。
　　“十一五”时期是我国生物产业发展的关键时期。要紧紧围绕全面建设小康社会、走新型工业化道路和建设创新型国家的要求，抓紧研究制定规划实施的具体方案和配套政策措施，加快培育壮大生物产业，为后十年实现更快更好发展奠定坚实基础。

关于改革我国行政立法程序制度的思考

杨明成
　 一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规（含规章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。

　 二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是年度立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。

　 加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要，都应当终止制订程序。

　 三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的成本以及谁负担；法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。

　 四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权，管理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中管理相对人要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此应当赋予行政管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或规章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。为此，除例外情况行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。第三，管理相对人应当享有请求审查、撤销行政法规规章的程序权利。

　 五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。就起草行政法规或者规章而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。

　 六、严格控制增加行政管理相对人的负担。行政机关违法收费或者收费不合理的表现形式可谓五花八门。这个问题之所以顽固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特别值得注意。笔者认为如果从作为收费依据的规范性文件的制定程序上加以控制，可以从根本上遏制上述现象。首先，行政机关制定含有增加行政管理相对人负担（税收以及法律规定的负担除外）的法规或者规章时，收费项目及其标准的确定应当与法规或者规章草案的起草和审查同步进行，要让立法者清楚该项立法到底包括哪些收费，收费多少，如何征收，用途如何，从而可以对收费的合法性与合理性加以评判，阻止违法和不合理的收费项目出台。第二，收费项目及其标准的确定原则上应当举行公开听证会，让管理相对人有机会发表意见。在一个厉行法治的文明社会里，让人们遭受经济上的损失应该让他们知道为什么。第三，收费项目及其标准应当作为法规或者规章的附则或者附件一并接受审议，向社会公布。这样可以最大限度地控制行政机关非法或者不合理地增加管理相对人的负担。

　 七、完善行政立法的监督机制。第一，完善人民代表大会对行政立法的监督机制。目前，人民代表大会对行政立法的监督制度由宪法第67条、第104条所规定，立法法第五章对此作了重申并稍有改进。但是这项制度难以发挥作用，因为上述规定，从实体方面看并不明确，从程序方面讲也不具体，缺少可操作性。笔者认为应当根据行政法规或者规章的重要性或者对行政管理相对人可能带来不利影响的程度分别规定提交人大常委会批准或者备案。提交批准的法案，人大可以批准、否决或者要求制定机关修改后再提出。提交备案的法规或者规章，如果严重违反上位法，改用批准程序予以否决。违法程序不严重的，要求制定机关修改。第二，扩大法院司法审查的范围，目前可以将规章纳入司法审查的范围，以后还可扩大。受规章影响的利害关系人包括个人、团体或者单位都可以请求对规章进行司法审查。法院对违反上位法、非常不合理或者严重违反法定立法程序的规章予以撤销。由高级人民法院管辖地方规章的司法审查案件，最高人民法院管辖部门规章的司法审查案件。

　 （作者是西南政法大学法学副教授）