浅析《海南省人口与计划生育条例》在法院处理独生子女要求“多分一人”征地补偿款案件中的相关法律适用问题
罗华伦
随着航天卫星发射中心落户文昌，海南国际旅游岛的建设，工业化和城镇化正在加速，海南农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访，甚至闹事，已成为影响海南农村社会稳定的重要原因之一。因此，正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，促进和谐海南、平安海南建设有着十分重要的意义。
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。司法实践中，要求村委会或村小组分配征地补偿款的主要有两大类主体，一类是外嫁女及其所生子女，另一类是独生子女户（要求多分一人份额）。对于外嫁女及其所生子女要求分配征地补偿款问题，本文不作论述。本文仅对独生子女户要求多分一人征地补偿款份额的相关问题进行论述。
《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七规定：自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，“农村居民领取《独生子女父母光荣证》的享受下列奖励与优待：在分配征用土地安置费和集体经济收入，享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额。”
《南国都市报》于2010年12月22日报道了“文昌独生子女户诉讼讨回损失征地补偿款8万元” 一案，当事人潘涛和华小萍夫妇俩依据《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，通过法律途径讨回了自己应该得到的8万元。此事在文昌市领取《独生子女父母光荣证》的家庭中引起了很大的反响。文昌法院2010年到2011年3月份止受理同类型案件已达7件。
司法实践中，独生子女家庭因与集体经济组织间就分配征地补偿费时应否以及如何多分一人份额发生争议的现象较为普遍。有关纠纷诉至人民法院后，就案件是否应予受理，实体裁判时应如何理解和适用有关法律、法规等问题，部分法院认识不一。
海南昌宇律师事务所张天翔律师指出，村民小组作为农村的集体经济组织，有权按照民主议定程序，制定土地补偿款的分配方案。但是，地方性法规、自治条例和单行条例及地方性规章对土地补偿款的分配另有规定的除外。本案中，村民小组制定的被征用土地安置费和补偿费分配方案，部分内容与《海南省人口与计划生育条例》中有关独生子女家庭在分配征用土地安置补偿款时“增加一人份额”的条款相矛盾，村民小组不能剥夺独生子女家庭的合法权利。
在上述案件中，潘涛和华小萍夫妇通过法律手段讨回了自己应得的征地补偿款，文昌市法院在审理此类案件时引用《海南省人口与计划生育条例》进行裁判的做法合乎法律适用的原则，切实保障了当事人的正当权利，维护了当事人的合法利益。虽然该案已经案结事了，但是，对于此类案件的法律适用，本文认为还有两个问题值得探讨：
第一，通过仔细阅读《中华人民共和国人口与计划生育法》《海南省人口与计划生育条例》条文，虽然条文中规定了对独生子女户的奖励和社会保障，但通篇却并没有对已领取《独生子女父母光荣证》后又违法生育的，以及对领取《独生子女父母光荣证》后所享受的各种优待及奖励的处理办法作出详细规定。这是《中华人民共和国人口与计划生育法》《海南省人口与计划生育条例》对独生子女户的奖励及社会保障规定有所遗漏的地方，国家应该修订法律法规或出台司相关法解释，增补对领取《独生子女父母光荣证》后又违反独生子女政策的惩罚措施和办法。这样做的目的就是不但要维护当事人（独生子女户）的合法权益，而且还要维护集体经济组织（村委会、村小组）、国家的利益。
虽然《中华人民共和国人口与计划生育法》没有对领取《独生子女光荣证》后又违反独生子女政策的惩罚措施作出具体规定，但山东省在《山东省人口与计划生育条例》第三十三条规定：“对领取《独生子女父母光荣证》后又生育的，由发证机关收回光荣证，停止凭证享受的各种优待，并追回领取的各种奖励。”基于此，《海南省人口与计划生育条例》中没有此因规定，本文建议海南省人大应考虑修改《海南省人口与计划生育条例》，将此类规定增补进该《条例》中。
这里还涉及到两个问题：1、对领取《独生子女父母光荣证》后又违法生育的，发证机关收回光荣证，停止凭证享受的各种优待，并追回领取的各种奖励。特别是针对已领取的各种奖励问题，此处的奖励应该认定为国家财政对原系独生子女父母的物质奖励，不包括集体经济组织（村委会、村小组）对本集体经济组织内村民的奖励分配，这是另外一个法律关系，将在稍后论述。如果进入诉讼程序，应将此类案件应列为行政诉讼案件，因为发证机关为国家机关，发证对象为符合条件的夫妇，这属于不平等的主体，不能形成民事上平等的法律关系，而应属于行政上的法律关系。2、如果奖励是集体经济组织（村委会、村小组）对本集体经济组织内村民的奖励分配，那么此类奖励应该由集体经济组织（村委会、村小组）作为原告追回,而不得由发证机关或政府追回，此类案件应列为民事诉讼案件，因为此类奖励原系集体经济组织内的财产，是否追回由集体经济组织内部决定，勿需强制追回，这与前述的行政法律关系是不一样的。如果由发证机关作为原告来追回集体经济组织对本集体经济组织内村民的奖励分配，则有越主代庖，滥用职权之嫌，且也违背了民法的不告不理的基本原则。
第二，《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，“农村居民领取《独生子女父母光荣证》的享受下列奖励与优待：在分配征用土地安置费和集体经济收入，享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额。”这样的规定很值得商榷，其原因如下：
虽然国家从国情出发，严格控制人口数量，努力提高人口素质，实行计划生育，鼓励夫妇少生优生，对自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》，并按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。但是此处的奖励是国家对自愿终身只生育一个子女的夫妻的奖励，而不是其他组织、单位和个人对自愿终身只生育一个子女的夫妻的奖励，《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款的规定有违基层自治组织的自治原则，比如在征地补偿款分配方面，该条款意即为政府强行要求获得征地补偿款的集体经济组织必须将本集体经济组织所得到的征地补偿款多分一份给独生子女户，这是变相的掠夺了村民的财产权。虽然独生子女户少生优育，只育有一个子女，对国家和社会作出了贡献和牺牲，但这不能由其所在的集体经济组织来买单，而应当由国家来对为国家和社会作出了贡献和牺牲的夫妇作出奖励和优待。
以上两个值得我们注意的问题，本文认为，对于农村独生子女户要求“多分一人”征地补偿款案件，应把握好以下几个问题：
第一、在立法方面，应考虑重新制定对独生子女户的奖励、社会保障以及违反独生子女政策后的惩制办法，现行法律对独生子女户的物质奖励已经非常不适应当前的经济形势，所以国家还应修改立法着重提高对独生子女父母的物质奖励，以适应社会生活发展要求。
第二、在司法程序设置方面，对于独生子女户要求“多分一人”所在集体经济组织所获得的土地安置费和集体经济收入，在享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额，这样的诉求应当由独生子女父母作为原告提出，当地政府作为被告，因为独生子女父母自愿终身只育一个子女，是对国家和社会作出贡献和牺牲的，而不能将其所在集体经济组织列为被告，否则即是政府的行政合同行为（政府发放《独生子女父母光荣证》应认定为行政合同行为）虽然不具有强制力，但其产生的行政后果却由独生子女户所在集体经济组织来承担，这是既不合情又不合理的。
第三、在行政机关职能设置方面，既要照顾优待独生子女户，又不能侵犯他人的利益，怎么做才能达到双赢呢？本文认为，国家应建立一整套《独生子女父母光荣证》的领取登记、奖励、事后监督制度，比如由当地计生部门登记发放《独生子女父母光荣证》，由当地民政部门对独生子女户进行精神奖励和发放各种物质奖励，并设置专项财政基金，补齐独生子女户在其所在集体有征地补偿费、集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地时所应得到的同等数量和份额。并由计生部门监督领取《独生子女父母光荣证》户是否遵守相关政策规定，如领取该证后又违法生育的，应通知当地民政部门提起诉讼追回其所得到的各种奖励，或者统一由检察机关作为原告，代表政府进行诉讼，追回国家发放的各种物质奖励。

中国政府 阿根廷共和国政府


中华人民共和国政府和阿根廷共和国政府一九九０—一九九二年文化交流执行计划


（签订日期１９９０年５月２８日 生效日期１９９０年５月２８日）
　　中华人民共和国政府和阿根廷共和国政府，根据一九八四年八月九日双方签署的文化协定的有关规定，同意制定一九九０——一九九二年文化交流执行计划。

　一、文化艺术
　　（一）阿方派一个探戈乐团来华演出。
　　（二）中方派一个艺术团赴阿演出。
　　（三）阿方派圣·马丁市政剧院一个木偶剧团来华演出。
　　（四）中方在阿举办一个农民画展。展品的运费、保险费及编目费由中方负担，阿方负责提供展厅和展览的宣传。
　　（五）阿方在华举办一个艺术摄影展。展品的运费、保险费及编目费由阿方负担，中方负责提供展厅和展览的宣传。
　　（六）中方有兴趣与阿方有关儿童图书专业出版社交流经验，阿方支持为实现这一交流所进行的接触。
　　（七）中方派一个由艺术家和教员组成的不超过三人的代表团访阿，以了解阿美术、音乐和舞蹈等的教学体制；阿方支持上述代表团对在首都或拉普拉塔、门多萨、土库曼、科尔多瓦及罗萨里奥从事以上专业教学任务的院校所进行的访问。
　　（八）中方有兴趣了解阿方的宣传政策及文化经费制度。为此，中方有意派出一个由政府有关部门专家组成的不超过三人的代表团访阿，与阿方同行进行接触；阿方支持上述代表团对文化总局各国内事物司局，国家艺术基金会，布宜诺斯艾利斯市文化局以及其他各种从事文化资助工作的机构所进行的访问。
　　（九）双方鼓励两国音像出版公司进行交流。
　　（十）双方鼓励两国图书馆互换互赠出版物。
　　（十一）中方鼓励向阿国家美术博物馆赠送中国现代和传统艺术的各种图书。
　　（十二）阿方将继续鼓励向北京图书馆和其他研究中心赠送有关历史、经济、社会学和阿根廷小说等书。
　　（十三）阿方鼓励本国出版人员参加在华举行的图书博览会。
　　（十四）中方鼓励本国出版人员参加每年在布宜诺斯艾利斯举行的国际图书博览会。
　　（十五）中方有意派一个由不超过三名图书管理人员组成的代表团访阿，有关细节将通过外交途径商定。

　二、广播，电视，电影
　　（十六）双方支持两国电台、电视台之间进行合作，并鼓励交换广播、电视节目。
　　（十七）双方提供各自国家有代表性的民间音乐节目录音带，以供对方电台播放。
　　（十八）双方鼓励和支持两国电影机构间的交流。

　三、教育
　　（十九）中国国家教育委员会与阿根廷国家科技委员会鼓励互换奖学金。
　　（二十）双方互换教育体制方面的情报和资料。阿方责成教育司法部全国宣传、情报、资料和教育技术司负责执行这一交流；中方责成国家教育委员会国际合作司负责这一交流。
　　（二十一）双方鼓励两国大学之间建立合作关系。

　四、新闻
　　（二十二）双方鼓励两国新闻机构建立合作关系，以加强两国记者之间的接触和友好访问。
　　（二十三）双方探讨互换记者代表团的可能性，以了解对方新闻的传播体制。

　五、总则
　　（二十四）本计划确定的访问及交流将在双方通过外交途径逐项商定的条件下进行。
　　（二十五）本计划不排除双方其他文化合作方面的交流的可能性。
　　（二十六）本计划自签字之日起生效。
　　本计划于一九九０年五月二十八日于布宜诺斯艾利斯签订，一式两份，每份都用中文和西班牙文写成，两种文本具有同等效力。

　　　中华人民共和国政府　　　　　　　阿根廷共和国政府
　　　　　代　　　表　　　　　　　　　　代　　　　表
　　　　　　刘华秋　　　　　　　　卡洛斯·奥尔蒂斯·德罗萨斯
　　　　　（签字）　　　　　　　　　　　（签字）