中国农民法律信仰的缺失与培育
韩宏伟
引 言
某农村曾发生这样一则案例：某村村长因自己家的果树于一夜之间被人全部砍毁，因怀疑某村民所为，请求公安机关将其逮捕。在缺乏证据、仅凭怀疑的情形下，公安人员对此人进行刑讯逼供，但这个村民并未屈打成招。在长达一个多月的非法监禁期间，致使该村民身体多处受到严重伤害，最后确无有力证据，该村民被放回家。后来中间人从中说和，并施加一定的压力，此事村长给予两万元予以了结，然而该村民也起诉村长和公安局，虽然其接受和解时并不情愿。对于此事，虽然当时遭到全体村民的唾骂、斥责，但是几个月之后，此事亦了无声息。农民对法律的态度反映出其复杂的心理，这种心理变化的过程凸现出农民对法律缺乏信任是一种必然。并非是农民没有权利意识，而是这种权利意识让某种强势给压住了。
农民不愿意“打官司”，一些学者认为这是中国人存在“厌诉”或“耻诉”的传统价值观。但苏力先生则认为“厌诉作为一种社会现象，不是观念的产物，而是一定的制约条件下形成的趋利弊害的行为态势或行为习惯。要改变这种社会法律现象，使人们能够而且愿意诉求正式的法律制度，重要的不是不少法学家主张的提高公民的权利意识，不是所谓的普法宣传，告知公民他们有什么权利，而是提供一种诉求的途径，提供功能上可以替代原先的纠纷解决方式的法律制度，包括正式的诉讼机制和其他非诉讼机制，来实际获得或享有这种权利。” 苏力先生的话语确实反映了中国农村法治的普遍现状，反映出农民对法律消极的态度和惧怕的心理。我们要加快推进农村法治建设的进程，培育农民对法律的信仰不可或缺，但具体如何操作的确值得我们认真思考，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰与农村法治建设的关系
“信仰”是人类所持有的一种心理行为状态，其总是与宗教或某种主义相联系。《辞海》中对其这样解释的：“对某种宗教，或某种主义的极度的信服和尊重，并以之为行为准则。”它意味着认同、尊崇、信奉。信仰是指人们关于终极价值的信念，是一种充满感情的、毫无置疑的接受，带有自发、非理性的特征。
法律信仰是一个涉及法学、心理学、社会学乃至伦理学的概念，它是指人们对法律的一种尊重敬仰的态度，是自愿接受法律统治的一种的姿态，是“社会主体对法的现象的理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验，是对法的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。” 社会大众对法律的忠诚，是对法律之德性的一种认同和确信，表明人们愿意热忱地投入到捍卫法律权威和尊严的斗争中去，并把参与这种斗争视为自己神圣而又庄严的使命。以此为基础，公众能够在坚定的法律信念的支配下自觉地把法律规则作为自己的行为准则，并为此而抗争、献身到底。
我们要构建法治化的国度，加强农村法治建设至关重要，因为其直接影响我国依法治国的整体进程。培育农民的法律信仰能够推进农村的法治建设，在农村树立法律的权威性，使法律的价值自由发挥。
（一）农民法律信仰在农村法治建设中的地位
就理想的法治而言，农民法律信仰与农村法治建设是统一的，农民法律信仰是农村法治现代化的精神理念，农民对法律的信仰实质就是对法治的信仰。因为农村法治建设的要旨首先强调的是农民物质和精神上的强势关怀，对农民自由的完善和发展的追求。其次，才是对体现其价值追求随之而衍生的法制文明的追求。农村法治建设的最高层次是一种信念，相信一切法律的基础，应该是对农民人格价值的尊重。农村法治建设的理想目标，就是去创设和维护一套乡土社会的原则、规范、程序和机构，以保障农民的权益，防止它受到政府或其他人的侵犯，使农民有机会和条件享受合乎人的自由和尊严的生活。农民对法律的信仰，最终指向的是法律的终极价值即实行法治，追求正义实现乡土秩序的公平与和谐运作，进而使农民权利得到实现和自然延展。鉴于此，农民法律信仰与农村法治理想是统一的、契合的，农民对法律的信仰反映出农村法治建设的内在品质和意蕴，农村法治建设因农民的法律信仰凸现出鲜活的生命力，这正是农村法治现代化所需要的。因此，农民对法律的信仰和追求理所当然的成为推动农村法治建设进程的最根本的动力，其地位自然不可低估。
就现实的法治而言，农民法律信仰是农村法治建设实践的文化支撑点，是农村法治现代化的制度理念。我们知道，任何法律制度的制定都不是简单的文字罗列，其背后必然有一种无形的力量和信念在支撑、影响着它。农村法治建设，并不是法律的强制下乡，也不是让农民被动的接受法律，或者因惧怕法律的惩罚而简单的守法。而是要让法律的公正价值，即代表一种制度理念和文化力量来深入农民的心里和情感之中，使农民从内心敬重法律、信仰法律。这样，农村法治之路才真正具有现实意义。另外，农村法治制度的确立，必须以农村深厚的乡土文化为土壤，否则，再完美的制度也无法生根发芽，更谈何农民对法律的信仰。就像我们能够在一夜之间制定出若干部规范人们的法律，却不能希求人们在第二天就欣然接受这代表“人们利益和愿望”并为之带来福祉的“婴儿”。因此，农民法律信仰是农村乡土文化与国家法律文化的有机整合，是解决农村法治困境的关键。没有农民对法律的热切的信仰精神，法律将是苍白的、无力的，农村法治也终将只是一个梦想。
（二）农民法律信仰在农村法治建设中的作用
历史法学派代表萨维尼认为：“法律如同一个民族有的语言、生活方式和素质一样，具有一种固定的性质，它是一个民族特有的机能和习惯具有不可分割的联系。它融入一个民族的共同信念和民族意识之中。”农民法律信仰和农村法治建设是不可分割的整体，它们相辅相成，相互促进，协调发展。推进农村法治的过程实质上就是农民对法律逐步信仰的过程，同时也是法律精神价值内化的过程。农民只有内生的自觉的法律信仰与外在的完善的立法、严格司法、执法等法治实践协调一致，形成有机的统一，才能达到一个运动整合的法治状态。
在农民法律信仰与农村法治建设的相互关系中，农民广泛、普遍的法律信仰会形成了一个有机的能动作用，其为农村法治建设的不断推进提供了源源不断的精神动力。
首先，农民法律信仰整合了乡土社会的心理规范，为农村法治建设的有效推进奠定广泛的社会法治心理和情感基础。在农村要树立法律信仰，必须使得农民对法律具有心理上的皈依和情感上的依赖，这种对法律的强烈感情是农民最朴素的、非理性的心里表现。它使乡土秩序与法律规范达到默契，不仅使乡土文明得以自然延展，而且强化了法律的权威性，推动了农村法治建设的进程。
其次，农民法律信仰蕴育、彰显出法治的精神，为农村法治建设奠定了深厚的理念基础。法律信仰是人们在理性的支配下对法律的一种相对科学的信仰。农民基于对法律的这种理性的信仰和尊崇，坚持对法律的价值即自由、秩序、正义、等法治精神的不断追求，并把这种行为转化为自己先进的思想理念，来影响整个乡土文明，使其符合农村法治现代化的要求，进而推动农村的法治建设。
再次，农民法律信仰调和了乡土社会的礼法秩序，引导并影响农民们的行为习惯，为农村法治建设一体化奠定了行为基础。在农村法治实践的各个层次和环节中，只有广大农民对法律的心里因素转化为自觉的行动，才能转化为推进农村法治进程的物质力量。人的行为直接受其思想意识的支配，而法律信仰作为人们法律意识的理性的整合的结果和一种最高的精神境界，对法律意识的要素具有统摄作用，因而能对人们的法律行为起到引导和决定作用。故此，在农民对法律的自觉信仰的指引下，农村法治建设之路才会更加顺利。
二、农民法律信仰的现状
目前，法律信仰在中国面临着特殊的遭遇和困境，这种境况在农村尤为突出。农民对法律缺乏热爱与尊重，一方面是因为信仰法律的代价太大了；另一方面是因为法律总给人一种不信任的感觉，老是一副冷冰冰的面孔，没有温暖的气氛可言。法治是未来值得追求的一种生活方式，但目前中国要构建农村和谐的法治秩序，以怎样一种法治方式出现以及如何推行，的确是一种困惑。在评价中国二十多年的农村法治状况时，不难发现，尽管已形成了框架式的法律制度，但具体细节却很难令人满意，这是其一；其二是农民对执法状况和司法状况存在普遍的不满与失望，这种不满与失望反映了农民对法律的消极态度。更为突出的是：农民在接受、服从与运用法律时，远远没有达到对法律尊重和信仰的程度。因为立法“虽然以相当快的速度覆盖了社会生活的许多方面，然而法律的实施情况却相当不如人意。” “承诺与现实的距离愈加拉大，人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。” 现实中的有法不依、执法不严、徇私枉法、司法腐败等现象愈演愈烈，刺激着农民对法律复杂的心理，使得农民对信仰法律的缺失成为一种必然，具体表现为：
首先，农民对立法产品的漠视。改革开放以来，特别是市场经济体制建立以来，我国加大了法制建设的力度，出台了大量的法律、法规，结束了“无法可依”的时代，但法治的理想情怀却迅速滋生了许多冰冷的现实问题。农民对大多数法律、法规无从知晓，更不用说掌握与运用。法律并没有走进农民的生活中，成为他们的必需品，相反，却加深了农民对法律的陌生感。农民不了解法律，农村纠纷多数运用“托人”“上访”“私了”等非法律方式来解决。
其次，农民心中法律权威性的丧失。法治社会法律“至上”，具有最高的权威性和效力，任何组织和个人都必须坚决服从法律，严格依法办事，这是法律信仰的底线。伯尔曼有言,“法律与宗教共享的四种要素，仪式、传统、权威和普遍性。这四种要素赋予了法律价值以神圣性，并且因此强化了民众的法律情感。” 然而，在广大农村，法律却没有处于至上的位置。许多权大于法的现象使得农民认为法律无用，权力可以来主宰法律，权力可以解决许多法律解决不了的问题，从而在农村滋生出明显的泛权力状态，反映了农民心中法律权威性的丧失。
再次，农民对法律价值的质疑。长期以来，农民习惯性的把法律看作是用来驾驭社会政治、经济、和文化政策的一种工具，其目的是压迫、限制和束缚自己的，自己对法律的遵守是迫不得已的行为。因为他们几乎看不到法律具有自由、民主、公平、正义和安全等价值要素，看到的只是执法不公、司法腐败、法律虚置的表现，偶尔有一两件展现法律价值的判决，却是“迟来的正义”，这些现象使农民对法律的价值产生了怀疑，所以农民时刻想到的只是尽可能的远离、规避和拒斥法律。
农民对法律缺乏信任的态度和心理，反映出农村法治建设困境的复杂性与长期性。因为农村特有的文化底蕴所形成的乡土规范影响着法治在农村的发展，这是长期形成的历史问题，不是法律一朝一夕所能改变的。如若法律不能体现出公平、正义的价值理念，而是强行进入农村，那后果将不堪设想。恰如孟德斯鸠所言：“用法律去改变法律所建立的东西，用习惯去改变习惯所确定了的东西；如果用法律去改变应该用习惯去改变的东西的话，那是极糟的策略。” 因此，农民法律信仰缺失的现状和原因，需要我们认真思索和研究，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
三、农民法律信仰缺失的原因分析
法律信仰是信仰主体与信仰对象之间从静态到动态的有机契合。农民法律信仰缺失的原因概况来说有主客观因素，主观因素表现为农民自身的心理态度；客观因素表现为信仰的对象——法律的运作过程、完善程度、价值发挥以及法律所处的社会环境。
（一）人治传统因素。中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念。因为一个国家要正常运转，必须有一个权威存在，也就是说要培育一种信仰，这个信仰在传统的中国人心中就是权力，而不是法律。因为旧中国留给我们的，封建传统太多，而民主法制传统却很少，所以，“唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民不相信法律的公正性、严肃性，农民不信任法律最终也就导致了其法律信仰的缺失。另外，对农村的基层政府工作人员和司法人员来说，由于“权力崇拜”的人治思想观念影响，他们往往对法律缺乏敬畏感，认为其行为代表法律，其决定就是法律，其言行都是合乎正义和法律的。这本身就是“官本位”“权本位”的思想在作祟，在他们心中呈现的法律信仰的缺失状态，直接影响并加深了农民对法律信仰的缺失程度。
人治宣扬的是“权力至上”，法治崇尚的是“法律至上”，法治与人治是对立的，因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。既然我们选择了在农村推行法治，就要树立法律的最高权威，摒弃人治的传统观念，如若人治的传统思想不改变，那么培育农民对法律的信仰只会是空中楼阁。
（二）法律制度因素。法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说，良法的存在是内心法律信仰的基础。法治之所以优于人治，关键就在于其拥有体现公平、正义和秩序价值的良法。良法从其价值上分析应该具有公正的规范体系，我国涉农法律也正向这一法律价值追求的方向努力，但纵观农村法律系统，其不尽人意之处依然存在：农村法律系统并没能解决二元制社会下的城乡差别，宪法宣扬的“法律面前人人平等”的原则在“三农”立法中没能得到很好的体现，比如涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。这些表明农民在权利分配上并不平等，农民被现代中国法律不断推向边缘化。
另外，我们在法律制度的设计上存在失误，因为其并没有考虑中国文化的特殊性。我们并没有本土化的传统法律文化基础，有的只是礼俗社会的谦让、服从、宽容、安宁、和睦以及血缘关系与地缘关系的价值同构，因为“一切社会关系都被乡土固有的伦理规则调整好了，法律只是在社会关系明显遭受破坏时才能派上用场。” 虽然西方的法治思想在鸦片战争之后传到中国，但其从未在中国生根发芽。新中国建立后，苏联模式的计划经济则是以权力引导和制约社会的一种社会经济运作方式，它重视权力的作用，但却忽视了权力的监督与制约。这种模式与中国传统的人治主义一拍即合，形成了有中国特色的政治模式，因而更强化了我们独有的权力至上的思想。对此，梁治平先生有一段精彩的论述：“我们的现代化法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类，它们被设计来调整社会生活的各个领域，为建构一个现代社会奠定了基础，同时，它们也代表了一种精神价值，一种在久远的历史中逐渐形成的传统。问题在于，这恰好不是我们的传统，这里不仅没有融入我们的历史和经验，反倒常常与我们‘固有的’文化价值相悖。于是，当我们最后不得不接受这套法律制度的时候，立即就陷入了无可解脱的精神困境里面。一种本质上西方文化产物的原则、制度，如何能够唤起我们对于终极目的和神圣事物的意识，又怎么能够激起我们乐于为之献身的信仰与激情？我们并不是渐渐失去了对于法律的信仰，而是一开始我们就不能信仰这法律，因为它与我们五千年来一贯遵行的价值相悖，与我们有着长久之传统的文化格格不入。” 因此，法律制度的设计失误导致人们特别是农民对这种法律制度缺乏信仰，而且我们的法律制度大都是移植西方的，改革时总是自上而下的强力推进，并且没有考虑到农村特有的文化底蕴和乡土规范，所以，农民对法律产生不了信仰也是情理之中的事情。
（三）司法因素。司法不公现象严重损害了农民对法律的信任感，从法律的精神信仰上制约着农村法治建设的进程。司法公正是现代法治的一项基本原则，也是法治现代化的灵魂和关键，其在很大程度上影响着农民对法律的信仰指数。司法腐败的现象不仅严重损害了农民的合法权益，而且还严重影响了法律在农民心中最朴素的神圣地位，因为在农民潜在的权利意识中，法律应该是伸张正义的底线，合法权益唯有通过法律才能真正获得名份。
司法不公正影响着农民对法律的热切信仰，其原因有三方面，一是司法缺乏应有的独立性。尽管宪法规定司法独立是一项基本原则，但这项基本原则在具体实施中却面临着很大的困境。从目前中国农村基层的状况来看，司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预，因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中，由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府，并未实现真正的独立，因此在审判中很难做到不偏不倚，公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢”、“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。司法是维护社会公平、正义的底线，腐败可以通过司法来监督和遏制，这正是司法的价值之所在。如果司法本身就已经腐败，那就等于维护社会正义的最后一扇门也关闭了。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。” 当法律不能公正解决农民的纠纷时，农民就可能会起用最原始的暴力来解决，尽管这样会遭受牢狱之灾。正像卢梭所说“每个人都有权冒生命的危险，以求保全自己的生命。” 三是农村司法队伍素质不高，司法水平比较低下。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导，以地方为主”。这种管理体制的弊端在于，地方人事管理部门为法院配备干部时，往往并不注重人员的业务素质，院长和副院长的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平，复转军人进法院就说明了这一点。由此，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的，司法队伍的业务素质不强，那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰，既然司法人员不信仰法律，那么又有何理由让农民信仰它呢？
中国传统礼俗社会文化因素。“礼俗社会”是德国社会学家在研究启蒙时期社会思潮时提出的一个概念，其与“法理社会”相对。我国社会学家费孝通先生认为：“在社会学里，我们常分出两种性质不同的社会，一种并不具有具体目的，只是因为在一起生长而发生的，一种是为了要完成一种任务而结合的社会。前者是礼俗社会，后者是法理社会。生活上被土地所囿的乡民，他们平素所接触的是生而俱来的人物，正像我们的父母兄弟一般，并不是由我们选择得来的关系，而是无须选择，甚至是先我而在的一个生活环境。”
中国的农村社会是一个典型的礼俗社会，这与礼俗社会的社会结构紧密相连。因为农村社会的封闭性、地缘性、非经济性、而且带有一定的愚昧性等内在特征，正是传统礼俗社会所凸显的。中国农村的九亿农民生活在礼俗社会中，尽管现代文明不断影响、冲击着乡土规范，加之法律下乡的不断推进，但农民还是不能完全摆脱礼俗社会的洗礼和影响。正如谢遐龄先生所言：“男孩长大了是男人，不会长成女人；女孩长大了是女人，不会长成男人。中国现代化了仍是‘中国社会（礼俗社会或伦理社会）’，不会是‘西方社会（理性社会）’”。生活在礼俗社会中的农民，他们拒斥法律的入侵，因为法律会打破乡土秩序的和谐与熟人社会的安宁。
礼俗社会讲求的是一种“仁义、宽让、相安和睦的秩序，地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很小受到现代文明的影响，毕竟，几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此，农民基于此原因所形成的独特的社会关系就决定了法律很难在农村立足，因为乡土规范在农民心中已经根深蒂固，烙下了深深的印迹。为什么农民并不像城市的市民那样，法律意识、权利意识很强呢？原因就在于：农民生活在一种较为安定的礼俗社会中，礼俗社会并不像城市社会中流动性、变化性、利益欲求性较强，人际关系较为淡漠，竞争激烈，礼俗社会讲求的是和睦相处、安定团结的可持续性秩序。因此，这就决定了法律宣扬的权利观念很难在农村站稳脚跟。因为在农民的思想意识中，对簿公堂、上法庭是对传统礼俗秩序、乡土规范的破坏，是很伤面子的。乡土规范讲求“和为贵”，用法律手段解决农村纠纷，是不合适宜的。即便最终胜诉，也会落下被孤立的不利格局。因为农民信奉的乡土规范被法治文明所击破，在农民心理，感觉是很不舒服的。并且，在社会大众的心目中，谁诉诸法律被认为是一种“诈狂”的表现，会招致众人的非议，落得孤立无援的尴尬境地。故此，农民解决纠纷很难倾向于法律。当然，法律总给人一种不信任、难产的感觉。农民之间的纠纷用乡土规范解决，既维护了乡土秩序的安定和睦，又没有打破农村礼俗文明中社会地缘关系的熟人情节，这样或许比法治的解决方式更加科学，更合乎农村的情理。
在农民的传统的思想观念中，乡土规范是最具权威的，尽管有时是违法的。农民对乡土规范的亲近，远离、拒斥法律，一旦有人用法律（尽管有时是合法的）手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么，乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说，社会的谴责和赞许就是生活的主宰”，然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”， 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中，农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价，其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择，他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为，除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用，它使得农民在不存在这种利益比较的场合，去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由，而是由于他感到必须如此，他被社会暗示住了。” 这是农民法律信仰的内部框架在个体心理和社会心理相统一意义上的博弈过程，亦是其运作机制和存在状态。这种心理意义在于：避免将农民法律信仰缺失的原因简单地归咎于所谓的各种传统，从而为以农村经济对农民家庭和行为的规定性为突破口，演示各种传统在农村中得以“存活”的机理和现代文明在农村中得以“存活，并自然延展”之缘由，并引导农民法律意识的觉醒，进而形成农民对法律独特的信仰情节。
从乡土社会的整体认识来看，法律进入农村实际上是国家权力进入乡土社会进而排挤乡土规范的行为。国家权力与乡土权威的博弈，是对农村传统礼俗社会文化的一种挑战。传统礼俗文化排斥权力进而拒绝法律的侵入，农民受此影响，他们害怕甚至恐惧因法律问题而遭受权利的被意外剥夺。农民选择乡土规范解决纠纷，因为熟人社会一般无需法律，没有人愿意因打官司被他所生活的社会孤立起来，因为在农村，面子有时比钱财更重要。如果农民奋不顾身去告状，那可能意味着他们或家人的身家性命已受到伤害或威胁，否则，一丁点权利的剥离是不会让农民大动干戈去告状的。福柯指出：权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”，而是一种可能发生流变的关系。所以，当代表国家权力的法律进驻农村时，遭到乡土权威的弱化就不难想象。另外，法律要在农村寻求自己的阵地，村干部是不可或缺的，村干部名义上是国家权力的末梢，但其更多的属于乡土社会，受传统礼俗文化的影响，在特定的情况下，他们可以运用自己的知识和权利来对付法律，致使法律规定的程序规则和实体规则因村干部可能改变，因为他们真正的根在农村。因此，苏力教授称：“在这样的一个地理空间和人文空间中，从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’，势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”
另外，受中国传统礼俗社会文化的影响，当国家法律与乡土规范发生冲突时，农民会存在认识性偏差。电影《被告山杠爷》中，山杠爷是一个偏远的、据说治安秩序很好的山村的村党支部书记，他常常根据一些约定俗成的“村规民约”处理村民之间的纠纷。其中有一条千百年来形成的村规：媳妇虐待婆婆并且屡教不改的，族人可以把媳妇绑起来游街。恰好村里有一名媳妇经常虐待婆婆甚至打伤了婆婆，受到了全村人的谴责。山杠爷看不过，就命令人把这媳妇抓了起来，并根据村规把她游了村。游村是一种非常严厉的民间惩罚方式，该媳妇在羞愧与愤恨之下，自杀身亡。事情后来捅到了司法机关，公安人员逮捕了山杠爷，指控他非法拘禁、侵犯了公民的人身自由权。
在农民看来，村规民约是代表他们的利益，而法律却要以“官方”的话语来压制乡土意见，这是国家法律对传统礼俗社会道德规范与价值体系的欺压与侵犯。乡土规范能够维护农村的和谐与安宁，为何还要法律来插一竿子？代表乡村权威的山杠爷的做法既然维护了全村人的利益，却为何要受到法律的制裁？法律有何理由让农民相信他们的做法是符合其长远的和谐的利益呢？或许，农民不理解国家法律给乡土社会带来的暂时性苦痛，即使从长远而言，它们是有利于农民的根本利益的，但也可能不为农民所理解、认同和适用。这时的国家法律不过是浮在上面的标签，农民得不到看得见的实惠，怎么能对法律产生信仰？“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。” 这是立法者和司法者应当深深思考的问题，也是农村法治进程受阻面临的重要原因之一。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态，这种和谐表现为：法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥，这样，社会大众的法律信仰才能树立。要培育农民的法律信仰，最根本的是重塑法律在农村的权威地位。法律权威与法律信仰是关乎我国法治现代化进程全局性的两大问题，法律权威是法治现代化的客观动因，而法律信仰则是法治现代化的主观动因。因此，在农村树立法律权威和培育农民法律信仰是目前中国构建法治和谐社会必须完成的使命。
（一）培育农民法律信仰所需的内部土壤
1、大力发展农村经济，夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展，切实提高农民权益保障的物质基础。高度的物质文明，是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”，说明任何规范所规定的“权利”，只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时，它才是真正的权利。当前中国农村经济发展不平衡的现状，造成了不同地区的农民在实现其权利的条件和效果上都有差别。目前中国农村还有许多农民尚未脱贫，因而，他们在接受教育，从事科学文化活动，特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候，当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时，他们也很想通过合法途径来解决，但因为诉讼成本太大（农民一般不可能丢下生产生活，耗费大量的人力、金钱、时间去打官司），所以农民更倾向于通过乡土规范来解决，尽管这样可能会心理不情愿。在农村，许多刑事案件都是通过“中间人”调节解决的（向受害者赔偿一定数额的金钱）。农民需要的是权益保障的低成本，如果成本太大，一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾，他们才有时间和精力去研习法律，走近法律。故此，加快农村经济发展步伐，提高农民收入，是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
2、加强农村普法教育，提高农民的权利意识，内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化，而内化的重要途径则是学习，这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习，消除对法律的陌生感，逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外，更为重要的是农民权利意识的培养。因为，权利是法的内核，没有对权利的要求，就无法产生对法的需求、渴望和敬仰，因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系，权利意识的增强导致法律信仰的生长；从另一方面看，信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张，进一步推动法律意识的增强。”② 我们必须清醒的认识到，在当前农村的法制宣传中，依然盛行着法律工具论的思想，只强调人们对法律的接受与服从，而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此，加强农村普法活动，必须全面宣传法的价值，特别要突出法对农民的权利保护的价值，这样才能培育农民对法律的坚定信念，使法律内化为农民至高无上的信仰。
3、树立法律的权威性，消除法律在农民心中的精神因素障碍。
法律的权威性，就是任何人或组织都不能凌驾于法律之上。法律是否具有至高无上的权威性，是检验法治是否和谐的基本尺度。作为一个法治原则，法律至上的科学性、合理性成为一种普遍原则而为人们所接受。要消除法律在农民心中的精神因素障碍，这就要求在农民中进行法治教育，普及法律知识，提高农民的法律意识、法律认知能力；清除农村中残留的封建旧道德、腐朽思想。同时，要有意识地培养农民对法律的热情和兴趣。能够赢得民心从而使法律成为农民信仰的对象，才是法律权威得以树立的关键。只有当法律成为保护农民最高利益的主要依据，成为伸张社会公平、正义的权威依据时，法律信仰才能树立。更为重要的是：法律要通过事实给农民带来看的见、摸的着的实惠，当农民发现法律是用来保护自己的，与自己的生活息息相关，他们才会靠近法律、尊重法律、热爱法律、相信法律，进而信仰法律。正如谢晖教授所言，“一旦法律运行提供给人们以方便，产生了巨大的效益，并最终带给主体以利益，那么，法律信仰的直接的、现实的行为——操作基础便被确立。” 要使法律真正保障农民的权益，使其从纸上的条款，变成农民的生活准则，让法律至上的观念潜移默化地深入农民的意识中。恰如美国法学家德沃金所说：“法律的帝国并非由疆界、权力或程序界定，而由态度决定。” 由于农村市场化程度不高，农民难以自觉产生权利与义务的观念，也很难体会到法律的价值是什么。所以，农民缺乏倾向法治的内在动因，他们并不是天然的法律要求者。这就要求我们在宣传法制时，从内容到形式都要有所创新，“办好一件案子，胜讲十堂法律课”的朴素道理，值得我们的执法人员和司法人员认真学习，公正的解决方式和结果是赢得农民从内心对法律进行认同和敬仰的关键，因为民心所向才是真正意义上的精神信仰。
（二）改革和完善有利于培育农民法律信仰的各种外在社会制度
1、改革和完善“三农”立法制度，协调好法律与乡土规范的关系。
安徽省滁州市人民政府办公室


关于印发滁州市地方政府核准的投资项目目录及企业投资项目核准备案暂行办法的通知
滁政办〔2005〕45号

各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

经市政府研究同意，现将《滁州市地方政府核准的投资项目目录（2004年本）》及《滁州市企业投资项目核准暂行办法》、《滁州市企业投资项目备案暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

滁州市人民政府办公室

二○○五年八月十五日







滁州市地方政府核准的投资项目目录（2004年本）



简要说明：

本目录与国务院《政府核准的投资项目目录（2004年本）》（国发〔2004〕20号）、《安徽省地方政府核准的投资项目目录（2004年本）》（皖政办〔2004〕85号）配套实施，外商投资项目和境外投资项目的核准目录按有关规定另行办理。核准办法按《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）、《安徽省企业投资项目核准暂行办法》（皖政办〔2004〕85号）、《滁州市企业投资项目核准暂行办法》执行。

本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。

企业不使用政府性资金投资建设本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院、省政府、市政府专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。

国家法律法规和国务院、省政府、市政府有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。

根据省政府办公厅皖政办〔2004〕85号文件精神，结合我市实际和项目性质，本目录对滁州市（以下简称“市”）政府及县、市、区（以下简称“县”或“县级”）政府核准权限作出规定，其中：

目录规定“由市政府投资主管部门核准”的项目，由市政府投资主管部门会同行业主管部门核准；

目录规定“由县级政府投资主管部门核准”的项目，由县级政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。

核准项目中，跨县、市、区界和建设地点在滁州市城市规划区范围内的项目，由市政府投资主管部门核准。

根据促进经济发展的需要和不同行业的实际情况，可对市属大型企业投资决策权限特别授权。

本目录中，“市政府投资主管部门”是指滁州市发展和改革委员会；“县级政府投资主管部门”是指县级政府发展和改革委员会（或计委、经贸委）。

本目录为2004年本。根据情况变化，将适时调整。

一、农林水利

（一）水库

水库项目除由国家和省核准的外，跨县的工程和滁州市城市规划区范围内的工程由市政府投资主管部门核准，其余项目由县级政府投资主管部门核准。

根据促进经济发展的需要和水利行业的实际情况，对由市、县政府投资主管部门核准的水库项目，市、县政府投资主管部门可对水利行业投资决策权限特别授权，定期集中审核。

（二） 其他水事工程

跨县水资源配置调整的项目和滁州市城市规划区范围内的水资源配置调整的项目由市政府投资主管部门核准，水资源配置调整的其余项目由县级政府投资主管部门核准。

二、电力能源

（一）水电站

总装机容量1万千瓦以下（“以下”不含本数，下同）项目中，滁州市城市规划区范围内的项目由市政府投资主管部门核准，其余项目由县级政府投资主管部门核准。

（二）电网工程

35千伏以下电压等级的电网工程中，跨县的项目和滁州市城市规划区范围内的项目由市政府投资主管部门核准，其余项目由县级政府投资主管部门核准。

根据促进经济发展的需要和供电行业的实际情况，对35千伏以下电压等级的电网工程，也可由市政府投资主管部门对滁州供电管理部门，按大型企业投资决策权限特别授权，定期集中核准；或由县级政府投资主管部门对县级供电管理部门，按大型企业投资决策权限特别授权，定期集中核准。

三、交通运输

（一）公路

1. 公路

县道及以下的公路项目中，跨县、市、区的项目由市政府投资主管部门核准，其余公路项目由县级政府投资主管部门核准。

根据促进经济发展的需要和交通行业的实际情况，对县道及以下等级的公路项目，也可由市政府投资主管部门对滁州市公路管理部门，按大型企业投资决策权限特别授权，定期集中核准；或由县级政府投资主管部门对县级公路管理部门，按大型企业投资决策权限特别授权，定期集中核准。

2. 独立公路桥梁、隧道

跨千吨以下航道的项目中，跨县、市、区的项目由市政府投资主管部门核准，其余项目由县级政府投资主管部门核准。

（二）内河航运

滁州市城市规划区范围内的300吨级以下通航建筑物项目和跨县的通航建筑物项目由市政府投资主管部门核准；其余300吨级以下通航建筑物项目由县级政府投资主管部门核准。

四、原材料(化肥)

磷矿肥项目和年产50万吨以下钾矿肥项目中，滁州市城市规划区范围内的项目由市政府投资主管部门核准，其余项目由县级政府投资主管部门核准。

五、城建

（一）城市供水

日取水20万吨以下城市供水项目由市政府投资主管部门核准。

（二）城市污水处理

淮河流域日处理5万吨以下城市污水处理厂项目、其余城市的污水处理项目由市政府投资主管部门核准。

（三）城市生活垃圾卫生填埋和危险废弃物集中处置项目

由市政府投资主管部门核准。

（四）其他城建项目

滁州市城市规划区范围内的其余城建项目由市政府投资主管部门核准；县、市城区其余城建项目由县级政府投资主管部门核准。

六、社会事业

（一）旅游

国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资2000万元以下旅游开发和资源保护设施项目，省重点风景名胜区、省自然保护区、省重点文物保护单位区域内总投资1000万元以下旅游开发和资源保护设施项目中，在滁州市城市规划区范围内的项目由市政府投资主管部门核准，其余旅游项目由县级政府投资主管部门核准。

（二）其他社会事业项目

10亿元以下的其余社会事业项目按隶属关系由同级政府投资主管部门或同级行业主管部门核准（具体项目由投资主管部门会同行业主管部门另行商定）。







滁州市企业投资项目核准暂行办法



第一章 总 则



第一条 为适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，进一步深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，落实企业投资自主权，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《国家发改委企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）、《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省地方政府核准的投资项目目录核准办法及企业投资项目备案暂行办法的通知》（皖政办〔2004〕85号），结合实际，制定本办法。

第二条 市政府根据国务院《政府核准的投资项目目录（2004年本）》、省政府《安徽省地方政府核准的投资项目目录（2004年本）》，制定和颁布《滁州市地方政府核准的投资项目目录（2004年本）》，明确实行核准制的投资项目范围，划分各项目核准机关的核准权限，并根据经济运行情况和宏观调控需要适时调整。

项目核准机关，是指核准目录中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关，其中：市政府投资主管部门是滁州市发展和改革委员会；各县、市、区政府的投资主管部门是指各县、市、区政府的发展和改革委员会（或计委、经贸委）。

第三条 企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应依法进行核准，并加强监督管理。

第四条 外商投资项目的核准办法参照《安徽省外商投资项目核准暂行管理办法》（省发改委发改外资〔2004〕1274号）办理，境外投资项目的核准办法参照《安徽省境外投资项目核准暂行管理办法》（省发改委发改外资〔2004〕1275号）办理，其他各类企业在滁州市境内投资建设的项目按本办法执行。



第二章 项目申请报告的内容及编制



第五条 项目申报单位应向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。项目申请报告应当由具备相应工程咨询资格的机构编制，其中需逐级转报至国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应当由具备甲级工程咨询资格的机构编制；需逐级转报至省级政府投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应当由具备乙级以上工程咨询资格的机构编制；由市政府投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应当由具备乙级（省目录明确规定由市级政府投资主管部门核准的项目）或丙级（省目录规定由省以下地方政府投资主管部门核准的项目）以上工程咨询资格的机构编制；由县级政府投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应当由具备丙级以上工程咨询资格的机构编制。

第六条 项目申请报告应当包括以下内容：

（一）项目申报单位情况；

（二）拟建项目情况；

（三）建设用地与相关规划；

（四）资源利用和能源耗用分析；

（五）生态环境影响分析；

（六）经济和社会效果分析。

第七条 市发展和改革委员会应当根据国家和省发展和改革委员会颁发的主要行业项目申请报告示范文本的规范要求，指导企业的项目申报工作。

第八条 项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，应根据国家法律法规的规定附送以下文件：

（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划审查意见；

（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；

（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；

（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。

第九条 项目申报单位应当对所有申报材料内容的真实性负责。



第三章 核准程序



第十条 企业投资建设应当由地方政府投资主管部门核准的项目，须按照地方政府的有关规定，向相应的核准机关提交项目申请报告。

国务院有关行业主管部门隶属单位在我市投资建设应当由国务院有关行业主管部门核准的项目，可直接向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，同时附由市发展和改革委员会初核后转报并经省发展和改革委员会复核的意见。在我市的国家计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，可直接向国务院投资主管部门提交项目申请报告，同时附由市发展和改革委员会初核后转报并经省发展和改革委员会复核的意见。市内其他企业投资建设应由国务院主管部门核准的项目，应经市发展和改革委员会初核转报省发展和改革委员会复核并提出意见后，向国务院投资主管部门报送项目申请报告。

省直有关行业主管部门隶属单位投资建设应由省政府有关行业主管部门核准的项目，可直接向省政府有关行业主管部门提交项目申请报告，并附市政府投资主管部门的意见。省直属管理企业投资建设应由省发展和改革委员会核准的项目，可直接向省发展和改革委员会提交项目申请报告，并附市政府投资主管部门的意见。其他企业投资建设应由省发展和改革委员会核准的项目，应经市政府投资主管部门初核并提出意见，向省发展和改革委员会报送项目申请报告。

市直有关行业主管部门隶属单位投资建设应由市政府有关行业主管部门核准的项目，可直接向市政府有关行业主管部门提交项目申请报告，并附项目所在地县级政府投资主管部门的意见。市直属管理企业投资建设应由市发展和改革委员会核准的项目，可直接向市发展和改革委员会提交项目申请报告，并附项目所在地县级政府投资主管部门的意见。其他企业投资建设应由市发展和改革委员会核准的项目，应经项目所在地县级政府投资主管部门初核并提出意见，向市发展和改革委员会报送项目申请报告。

第十一条 项目核准机关如认为申请材料不齐全或者不符合有关要求，应在收到项目申请报告后当场或者在5个工作日内一次告知项目申报单位补充相关材料、文件和说明，或对相关内容进行调整。

第十二条 项目核准机关在进行核准时，如有必要，应在收到材料齐备后4个工作日内，委托有相应资格的咨询机构进行评估。

接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时可要求项目申报单位就有关问题进行说明。

第十三条 项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函（附项目申请报告）后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；没有反馈书面审核意见的，视为同意。

第十四条 对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，在进行核准审查时可采取适当方式征求公众意见，特别是项目所在地居民的意见。对于重大项目，可以实行专家评议制度。

第十五条 项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内，作出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内作出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。

项目需委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在规定的核准期限内。

第十六条 对同意核准的项目，项目核准机关应向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关；对不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准通知书，说明不予核准理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。经市政府核准同意的项目，由市发展和改革委员会出具项目核准文件。

第十七条 项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。



第四章 核准内容及效力



第十八条 项目核准机关主要对项目进行以下审查：

（一）是否符合国家和地方的有关法律法规；

（二）是否符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；

（三）是否符合国家宏观调控政策；

（四）地区布局是否合理；

（五）主要产品是否对国内市场形成垄断；

（六）是否影响国家经济社会安全；

（七）是否合理开发并有效利用了资源；

（八）生态环境和自然文化遗产是否得到有效保护；

（九）是否对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。

第十九条 项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。

第二十条 项目核准文件有效期2年，自予以备案的决定向社会公布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期。原项目核准机关应在有效期届满前作出是否准予延期的决定。在项目核准文件有效期内未开工建设也未申请延续的，原项目核准文件自动失效。

第二十一条 已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求其重新办理核准手续。

第二十二条 对应报项目核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、消防、工商管理等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。



第五章 法律责任



第二十三条 项目核准机关及其工作人员，应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增加核准事项，不得拖延核准时限。

第二十四条 项目核准机关的工作人员，在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 咨询评估机构及其人员，在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，应依法追究相应责任。

第二十六条 项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关可依法撤销对该项目的核准。

第二十七条 项目核准机关要会同城市规划、国土资源、环境保护、银行业监管、安全生产等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应报核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。



第六章 附 则



第二十八条 县级政府投资主管部门可按照《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）、《安徽省企业投资项目核准暂行办法》（皖政办〔2004〕85号）的精神和本暂行办法的要求，具体实施核准制项目的核准管理。

第二十九条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《政府核准的投资项目目录》、《安徽省地方政府核准的投资项目目录》、《滁州市地方政府核准的投资项目目录》内的项目，按照本办法进行核准。

第三十条 本办法由市发展和改革委员会负责解释。

第三十一条 本办法自印发之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。















滁州市企业投资项目备案暂行办法



第一章 总 则



第一条 为适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，进一步深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，落实企业投资自主权，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省地方政府核准的投资项目目录核准办法及企业投资项目备案暂行办法的通知》（皖政办〔2004〕85号）的要求，制定本办法。

第二条 我市的企业投资项目备案工作，在省发展和改革委员会指导和监督下进行。市发展和改革委员会负责对全市企业投资项目备案工作进行具体指导和监督。

第三条 本办法所称的企业投资项目，是指不使用政府性资金、投资建设不属于《政府核准的投资项目目录》内的企业投资项目。凡是不实行核准制的企业投资项目，均应按要求向地方政府项目备案机关备案。

项目备案机关是指地方政府投资主管部门。市政府投资主管部门是指滁州市发展和改革委员会；各县、市、区政府的投资主管部门是指各县、市、区政府的发展和改革委员会（或计委、经贸委）。

第四条 企业投资建设实行备案制的项目，应按省、市有关规定要求编写项目备案报告（附项目备案报告表），报送项目备案机关。项目备案机关应依照本办法进行备案，并会同城市规划、国土资源、环境保护、银行业监管、安全生产等部门加强监督管理。

第五条 外商投资项目和境外投资项目的备案办法，待省发改委有关文件下发后参照办理，其他各类企业在滁州市境内投资建设的项目按本暂行办法执行。



第二章 项目备案报告的内容及编写



第六条 项目报告单位应向项目备案机关提交项目备案报告一式5份。项目备案报告原则上可由项目报告单位自行组织力量编写。项目单位编写项目备案报告有困难的，可委托有工程咨询资格的单位编制。

第七条 项目备案报告应主要包括以下内容：

（一）项目报告单位情况；

（二）拟建项目情况。

第八条 项目报告单位要对项目备案报告内容的真实性、完整性负责。



第三章 备案程序



第九条 项目备案制实行属地管理原则。

市级备案机关负责办理市属企业投资项目（含滁州经济技术开发区限制类备案项目）的备案工作，并会同有关市级行业主管部门对全市所有企业投资项目的备案材料进行整理、归纳和分析，按要求上报省发展和改革委员会。

滁州经济技术开发区项目备案机关负责辖区内鼓励类和允许类企业投资项目的备案工作，应将备案文件及时抄报市政府投资主管部门，并会同有关行业主管部门对区域内所有企业投资项目的备案材料进行整理、归纳和分析，按要求上报市发展和改革委员会。

县级备案机关负责办理当地企业投资项目的备案工作，并会同相关同级行业主管部门将备案项目情况向上级备案机关汇总上报，抄送上级行业主管部门。

第十条 项目备案机关如认为备案报告不符合要求，应在收到项目备案报告后当场或者在5个工作日内一次告知项目报告单位补充相关材料和说明，或对相关内容进行调整。

项目报告单位按要求提交项目备案报告的，项目备案机关应正式受理。

第十一条 项目备案机关在进行备案审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函（附项目备案报告）后5个工作日内，向项目备案机关提出书面审核意见；逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意。

第十二条 项目备案机关应在受理项目备案报告后10个工作日内，作出对企业投资项目是否予以备案的决定并向社会公布。由于特殊原因确实难以在10个工作日内做出备案决定的，经本机关负责人批准，可以延长5个工作日，并及时书面通知项目报告单位，说明延期理由。

第十三条 对准予备案的企业投资项目，项目备案机关应及时向项目报告单位出具项目备案文件；对不同意备案的项目，应向项目报告单位出具不予备案决定书，说明不予备案的理由，并抄送相关部门。

第十四条 对已经备案确认的企业投资项目，市级备案机关应在5个工作日之内将备案情况告知上级备案机关及相关行业主管部门；滁州经济技术开发区项目备案机关、县级备案机关应在5个工作日之内将准予备案的项目情况告知其上级备案机关及上级相关行业主管部门。

各级项目备案机关应当积极创造条件，逐步推行企业投资项目网上备案确认告知，进一步提高工作效率。

第十五条 项目报告单位对项目备案机关的备案决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。



第四章 备案内容及效力



第十六条 项目备案机关对企业投资项目备案报告主要进行以下审查：

（一）是否符合国家和地方的法律法规；

（二）是否符合国家产业政策和即期宏观调控政策；

（三）是否符合行业准入标准；

（四）是否符合应予备案的项目范围。

第十七条 项目报告单位依据项目备案文件，依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。

第十八条 项目备案文件有效期2年，自予以备案的决定向社会公布之日起计算。企业投资项目在备案文件有效期内未开工建设的，项目单位应在备案文件有效期届满30日前向原项目备案机关申请延期，原项目备案机关应在备案文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。延期最长不超过1年。项目在备案文件有效期内未开工建设也未向项目备案机关申请延续的，原项目备案文件自动失效。

第十九条 已经备案的项目，如需对项目备案文件所规定的内容进行重大变更或者放弃该项目建设，项目单位应及时以书面形式向原项目备案机关报告。原项目备案机关应根据项目变更的具体情况，出具书面确认意见或撤销手续。重大变更包括：

（一）投资主体发生变更；

（二）建设地点发生变更；

（三）主要建设内容发生变化；

（四）建设规模有较大变动、总投资额超出原备案数额30%以上。

第二十条 对应报项目备案机关备案而未报告的项目，或者虽然报告但未经备案确认的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、外汇管理、安全生产监管、水资源管理及消防、工商管理等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。对于项目备案机关予以备案确认的项目，国土资源、环境保护、城市规划、建设管理、银行等部门要按照各自职能分工，依照有关规定独立进行审查把关，经审查通过后方可办理手续，开工建设。



第五章 法律责任



第二十一条 项目备案机关及其工作人员，应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增减备案事项，不得拖延备案时限，不得为不符合规定的项目出具备案文件，不得以备案的名义变相审批。

第二十二条 项目备案机关的工作人员，在项目备案过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条 企业违反本办法，有下列情形之一的，由备案部门责令限期改正，情节恶劣后果严重的，由有关执法部门予以相应处罚：

（一）应办理而未办理备案手续擅自开工建设的；

（二）项目发生重大变更而未重新办理备案手续的；

（三）提供虚假资料或者采取其他不正当手段取得备案文件的。

具有第（三）款情形的，原备案机关应依法撤销对该项目的备案确认，及时收回备案文件，并向社会公开告示。

第二十四条 各级备案机关应加强对企业投资项目备案情况的动态监测，并在国家保密规定允许的范围内向社会发布所有准予备案和不予备案项目的有关信息。



第六章 附 则



第二十五条 县级政府投资主管部门可按照《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省地方政府核准的投资项目目录核准办法及企业投资项目备案暂行办法的通知》（皖政办〔2004〕85号）的精神和本暂行办法的要求，具体实施备案制项目的备案管理。

第二十六条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设不属于审批及核准范围内的项目，按照本办法进行备案。

第二十七条 本办法由市发展和改革委员会负责解释。

第二十八条 本办法自印发之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。