国家林业局


国家林业局关于贯彻执行因公出国（境）经费预算审核补充规定的通知

林计发〔2009〕40号


国家林业局各司局、各直属单位：
　　为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强因公出国（境）管理的若干规定》（中办发〔2008〕9号），规范因公出国（境）行为，加强因公出国（境）经费审批及预算管理，我局制定下发了《国家林业局因公出国（境）经费预算管理暂行办法》（林计发〔2008〕200号），其中规定对因公出国（境）的审批实行经费先行审核制度，经费审批部门和任务审批部门实行审批联动，从源头上掌握和控制因公出国（境）活动，坚决制止公款出国（境）旅游行为。为切实加强和规范我局因公出国（境）经费预算审核，现就有关工作作出如下补充规定，请认真贯彻执行。
　　一、出国（境）经费预算审核前提
　　（一）纳入部门预算的所有单位。我局因公出国（境）经费预算审核范围为局机关本级和所属事业单位等纳入部门预算的预算单位，以及承担我局中央部门预算安排的明确含有出国（境）任务的项目单位（以下简称“各单位”）。
　　（二）出国（境）团组已列入当年出访计划。出国（境）团组已经局国际合作司审批列入当年本单位年度出访计划。
　　（三）纳入部门预算的出国（境）经费。出国（境）经费为已纳入部门预算的除外事出国专项经费外的各类经费。预算单位通过横向临时承担项目涉及的出国（境）经费预算不在审核范围之内。
　　（四）经部门预算编制程序审核批准的出国（境）经费。所有出国（境）经费应为通过部门预算提出申请，并经我局审核上报经财政部审核批复的经费预算。未通过部门预算提出申请，以及对所提申请经审核后未安排预算的单位均视为无出国（境）任务安排。预算单位用预算外资金安排用于出国（境）经费支出的一律不予批准。
　　二、出国（境）经费预算审核程序
　　（一）上报出国（境）经费预算承诺函。出国（境）单位应随上报局国际合作司的出国（境）任务申请报告，一并上报出国（境）经费预算承诺函（见附件），并填制报送“国家林业局因公出国（境）经费预算明细表”（见附表）。
　　（二）审核出国（境）经费预算。局发展计划与资金管理司对因公出国（境）实行经费先行审核制度，对出国（境）申请单位提出的出国（境）经费预算明细和资金来源渠道进行审核，并出具审核意见后，再由局国际合作司按有关外事规定进行审批。
　　三、加强出国（境）经费预算内部审核和核销管理
　　（一）加强出国（境）经费预算内部审核工作。各单位要坚持先落实出国（境）经费预算，再安排出国（境）任务的原则。严格执行《国家林业局因公出国（境）经费预算管理暂行办法》、《国家林业局司局级及以下人员因公出国（境）管理暂行办法（试行）》和《国家林业局因公出国（境）审批、审核和监督审计工作机制（试行）》（办外字〔2008〕86号）等有关规定，主动做好出国（境）经费预算内部审核工作，对不符合出国（境）经费预算支出要求的团组坚决予以取消，自觉强化预算约束和经费控制。
　　（二）进一步严格对出国（境）经费核销管理。各单位财务部门应严格根据经费预算和财政部制定的《临时出国人员费用开支和管理办法》审核出国（境）费用。要对因公出国（境）团组提供的出国（境）任务批件、护照复印件及有效费用明细票据进行认真审核，严格按照批准的出国（境）团组人数、天数、出国路线、经费计划等进行核销。
　　四、《国家林业局因公出国（境）经费预算管理暂行办法》与上述补充规定不一致的，按本通知执行。
　　特此通知。

　　附件：国家林业局因公出国（境）经费预算承诺函

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二OO九年二月二十七日


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动产抵押第三人范围研究

武汉大学法学院硕士研究生 梅瑞琦 430072

摘要:
我国《担保法》第43条规定：“当事人未办理抵押物登记的，不得对抗第三人。”但未明确动产抵押未办理登记不得对抗的第三人为善意抑或恶意，未对第三人的范围作出限制，也未明确当事人如已办理动产抵押登记，得否对抗任何第三人。本文从具体情况出发进行分析，认为动产抵押未登记不得对抗的第三人应以善意为原则，但存有例外，如留置权人，并且其时第三人的范围并非没有限制，动产抵押即使已登记亦不得对抗任何第三人。
关键词：动产抵押 登记 第三人 善意

我国《担保法》第43条规定:“当事人未办理抵押物登记的，不得对抗第三人。”虽然该条规定未明确指出“抵押物”为动产，但结合《担保法》第41、42条的规定，我们可知该条所指“抵押物”仅限于动产。该条规定了当事人未办理动产抵押登记时该动产抵押的效力，但并未明确第三人为善意抑或恶意，未对第三人的范围作出限制，也未明确当事人如已办理动产抵押登记，得否对抗任何第三人。本文拟就如上三个方面的问题做一探讨。

一、未经登记不得对抗的第三人得否善意的问题
我国有学者认为，应将本条所指第三人限定为善意第三人，认为我国善意取得制度是以第三人取得财产是出于善意为前提的，对于明知该财产已设定抵押权而仍然受让的恶意第三人，不论其受让为有偿或无偿，未经登记的动产抵押权仍然对其产生对抗力。因此，《担保法》第43条所规定的应指善意第三人。⑴
笔者认为此观点从善意取得制度出发，从而得出本条规定的第三人仅限于善意第三人的结论，有失偏颇。再则，此观点并不符合我国法律的实然。目前我国法律虽然未对此问题作出明确的规定，但我们可以从《担保法》的相关规定得出相反的结论。尽管法律的实然并不一定就是法律的应然，但是未对法律的实然进行分析就得出如上结论，则未免有失臆断。本文试就以下几种具有典型意义的第三人作一分析。
1.关于抵押物所有权受让人得否善意的问题。
抵押权设定后，抵押人对抵押物的所有权并未丧失，仍得让与抵押物的所有权。抵押人转让抵押物的行为并非是无权处分行为，第三人取得所有权也非基于善意取得。此时，第三人得否基于所有权而阻断动产抵押权的追及力？我国学者对此存在分歧。按上引观点，第三人须为善意第三人方可切断动产抵押权的追及力。而有人则为区分第三人为善意抑或恶意，认为第三人受让抵押物所有权即可发生阻断的效力。因为未经登记而设定的抵押权，不具有追及效力。当抵押人擅自转让抵押物时，抵押权人只能请求抵押人另外提供相应的担保，不能追及至抵押物的受让人行使抵押权。⑵
笔者认为一概地否认未经登记的动产抵押权的追及效力，不利于有效地维护抵押权人的正当利益，并且将使动产抵押制度失却其意义。如果抵押权人的正当利益得不到有效的维护，抵押权人就根本不会利用这一制度，从而使法律规定成为一纸具文，从而波及债务人的利益，也不利于资金融通。⑶
我国对动产抵押原则实行登记对抗主义，并不以登记作为动产抵押的生效要件。但是如果动产抵押未经登记，抵押权人的正当利益就无法得到有效的维护，则将迫使抵押权人为保护自身利益而不得不进行动产抵押登记，此实将使登记对抗主义制度失其功效。我国《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第67条规定：“抵押权存续期间，抵押人转让抵押物未通知抵押权人或者未告知受让人的……如果抵押物未登记的，抵押权不得对抗第三人。”依此规定，抵押人转让抵押物已通知抵押权人且已告知受让人的，即使抵押物未登记的，抵押权可以对抗第三人。这就从法律上为未登记的动产抵押权的追及效力提供了依据。但是，该条对抵押权人的保护是不完全的。抵押人转让抵押物时未通知抵押权人但已告知受让人的，抵押权仍不得对抗受让人。这对抵押权人是不公平的。为平衡抵押权人与受让人之间的利益，并使动产抵押制度不致有坠其功效的危险，笔者主张，受让人如已知或应知抵押物已设定抵押权而仍然受让的，则未登记的动产抵押权得对其产生对抗力；受让人如不知且不应知抵押物已设定抵押权而受让的，则未登记的动产抵押权不得对其产生对抗力。
2.关于后次抵押权人得否善意的问题。
我国《担保法》第35条规定，抵押权人可以对抵押物所担保债权的余额进行再次抵押。该条规定并不要求抵押人为再次抵押是第三人须为善意。第三人与抵押人为设定抵押权交易时，只要抵押人非为重复抵押，则无论其是否已知抵押物已设有抵押权，都可取得抵押权。虽然我国法律禁止重复抵押，但先次抵押权人与后次抵押权人仍可能发生现实的权利对抗。
因为在抵押过程中，抵押物的价值往往是通过估计而不是通过准确计算得出的；其次，抵押物的价值会因市场的波动而表现出不同的价格；再次，抵押物的价值减少难以完全避免，且有时无法获得恢复或重新的相应担保。针对抵押权的对抗问题，我国《担保法》第54条规定：“抵押物已登记的先于未登记的受偿。”依此规定，后次抵押人如先行登记，则无论其为善意抑或恶意，均可阻断成立在先未登记的动产抵押权的对抗力。但如此显然不利于维护先次抵押权人的利益，并易滋长恶意抢先登记之风气。因此应认为，后次抵押权人明知已有其他未经登记之动产抵押权存在时，纵先经登记，其效力仍劣于成立在先之抵押权，以贯彻恶意不受保护基本原则。⑷
3.关于留置权人得否善意的问题。
我国台湾《动产担保法》第25条规定：“抵押权人依本法规定实行占有抵押物时，不得对抗依法留置标的物之善意第三人。”即善意第三人所取得的留置权，其效力优先于动产抵押权。我国《解释》第79条规定：“同一财产抵押权与留置权并存时，留置权人优先于抵押权人受偿。”该规定所指的抵押权，应包括未经登记的动产抵押权和已经登记的动产抵押权。但此规定并未明确留置权人得否善意，并且我国《担保法》第84条规定，并不要求留置权人对被留置物上是否已设定抵押权进行考察，即不以留置权人出于已知，恶意为否定留置权优先效力的条件。因此，我们认为留置权人优先于抵押权人受偿，并不以其善意为必要。美国《统一商法典》第9编第3章规定：“如果任何人在正常业务过程中就设有担保权益的货物提供服务或提供原材料，且制定法或法律原则规定该人可以就此和服务或材料对占有的货物享有留置权，则此种留置权具有对抗前存完善担保权益的优先权，除非规定留置权的是制定法且该法明确作出其他规定。”可见美国《统一商法典》在此问题上，也不以留置权人的善意为要件，其条件限制仅为“正常业务过程”。但是，如果留置权人以正常业务为由，出于对抗抵押权人利益的目的，与抵押人恶意串通的，如以较少的服务或材料索?
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因此，笔者认为本条所规定第三人原则上为善意第三人,但不能排斥存在例外情形。并且本条所指善意第三人取得标的物的权利并非只能基于善意取得方可阻碍未经登记的动产抵押权对其产生对抗力。

二、未经登记即得以对抗的第三人的范围
对于第三人的范围，如从法理上理解，应泛指所有具有利害关系的第三人，包括一般债权人，担保物权人，用益物权人等。但是，本条所指的第三人并不能泛指所有的第三人。按照物权的排他性，优先性以及抵押权登记的公信力，未经登记的动产抵押权的对抗以下第三人。
1.一般债权人。从法律性质来看，物权具有排他性，其效力优先于一般债权。动产抵押权为物权，应优先于一般债权，即使未经登记，亦可优先于一般债权。从文义上讲，所谓对抗，系以权利依其性质有竞存抗争关系为前提，例如在同一标的物上有动产抵押权或质权是，始生对抗的问题。而动产抵押权以其本质即优先于债权，自不发生所谓对抗问题。⑸
2.后次动产抵押权人。虽然我国《担保法》禁止重复抵押，但抵押人可以在抵押物价值的余额部分进行再次抵押。在同一标的物上设立的多个抵押权发生对抗时，依我国《担保法》第54条规定：“未登记的，按照合同生效时间的先后顺序清偿，顺序相同的，按照债权比例清偿。抵押物已登记的先于未登记的受偿。”如第三人未进行动产抵押登记的，则成立在先的抵押权以其合同生效时间在先而得以对抗成立在后的动产抵押权。
3.后次租赁权人。抵押期间，抵押人对抵押物享有用益权。抵押人将抵押物出租时，在同一标的物就存在抵押权与租赁权的竞合。抵押权注重的是抵押物的交换价值，而租赁权注重的是抵押物的使用价值，所以两者为相容之权，可以并存于同一抵押物之上。动产抵押设定的事实并不影响成立在后的租赁合同的效力。抵押权成立在先，因而具有优先的效力，此后成立的租赁权不得损害抵押权。我国《解释》第66条规定：“抵押人将已抵押的财产出租的，抵押权实现后，租赁合同对受让人不具有约束力。”该条仅对抵押权实现后租赁合同的效力作出规定，从中似可推出设定在先的抵押权具有对抗设定在后的租赁权的效力。但并未明确由于租赁权的存在而有害于抵押权行使或实现时，抵押权人得采何种措施保护其抵押权。《日本民法典》第395条规定：“……其租赁对抵押权人发生损害时，法院得因抵押权人的请求，命令其解除。”台湾《动产担保法》第17条规定：“若有害于抵押权之行使者，抵押权人得占有抵押物。”抵押权人无论是请求法院解除租赁还是占有抵押物，都能有效地保护自己抵押权的实现。因此应借鉴先进国家立法，赋予抵押权人以现实的法律救济。

三、登记对抗效力的例外
“当事人未办理抵押物登记的，不得对抗第三人”，是否意味着一经办理登记，即可对抗任何第三人。对此，我国法律没有明文规定。笔者认为以下几种第三人实值探讨。
1.留置权人。台湾《动产担保法》第25条规定，抵押权人不得对抗依法留置标的物的善意第三人。立法者之所以赋予留置权以优先效力，系基于其系属法定物权之故。⑹
美国《统一商法典》与我国《解释》第79条亦规定留置权优先于抵押权。留置权人对于标的物的保值增值进而对抵押权人的实现，殊有贡献，因而承认留置权的优先效力，亦有其现实依据。在债务人未经留置权人同意，便从留置权人占有之处取走财产的，留置权并不丧失，而继续保持其对债务人和担保权益人的优先权。但是“否认登记对抗力，偏厚留置权人，易启诈欺之牛?涤凶式鹫呓?匪醪磺埃?邪?诙??盅褐贫戎?菩小！雹?
因此，“宜认为留置权人在增加标的物价值范围内，有优先受偿之效力，如此当事人之利益可得兼顾。”⑻
2.先次租赁权人。我国《担保法》第48条规定：“抵押人将已出租的财产抵押的，应当书面通知承租人，原租赁合同继续有效。”租赁权成立后，抵押人在标的物上设定抵押权，原则上不影响租赁权。《解释》第65条规定：“抵押人将已出租的财产抵押的，抵押权实现后，租赁合同在有效期内对抵押物的受让人继续有效。”当抵押物因抵押权的实现而由他人受让时，租赁权人仍然享有对标的物的租赁权。在租赁合同届满之前，抵押物的受让人不得中止，变更或解除租赁合同。当抵押物出让时，租赁权人有在同等条件下优先购买该抵押物的权利。租赁权人的权利并不因动产抵押的登记而有二致。
3.先次质权人。已成立质权的标的物上，可否的设定抵押权。对此我国法律并没有明文规定。质权的设定以占有为必要，而抵押权的设定并不以占有为必要，因此二者在理论上应可相容。参照我国《担保法》第35条的规定，似可作如下理解：质押人得以其财产超出所担保债权的余额部分进行抵押。就设定质权的动产，可由债权人自行考虑决定是否再设定抵押。后成立的动产抵押权已完成登记，是否可以对抗先行设定的质权。《解释》第79条规定：“同一财产法定登记的抵押权与质权并存时，抵押权优先于质权人受偿。”我国台湾学者王泽鉴则持相反的观点，认为动产抵押登记的对抗立，“不能影响成立在前，具有完全效力之质权”，其理由在于动产抵押登记的对抗力“仅能向后发生”。⑼
笔者赞同王泽鉴先生的结论，但认为已经登记的动产抵押权不能对抗成立在先的质权，并不是其对抗力只能向后发生的缘故。我国《担保法》第54条规定：“抵押物已登记的先于未登记的受偿。”即使已登记的抵押权设定在后，亦可对设立在前的未登记的抵押权产生对抗力而优先受偿。由此可见，动产抵押登记的对抗力，不仅只能向后发生，亦能向前发生。然而，质权不同于抵押权，质权以占有为公示公信方法，质权人占有标的物的效力应等同于抵押权人进行抵押登记的效力。若动产抵押登记得以对抗成立在前，具有完全效力的质权，则难免有厚抵押权人而薄质权人之嫌。
4.动产抵押权的善意受让人。物权的存在以登记或占有为其表征，信赖此表征而有所作为者，纵使其表征与实质的权利不符，对于信赖此表征之人也不生任何影响，称为公信原则。依此原则，公示方法所表现的物权即使不存在或内容有异，但信赖此公示方法所表示的物权而与之交易的人，法律上仍承认有和真实物权相同的法律效果。⑽
动产抵押权亦以登记作为公示方法，并且我国的抵押权登记实行实质审查主义，登记机关在收到抵押登记申请后，经审查无误，应当在抵押登记簿上予以记载。因而动产抵押的登记，在我国具有公信力。然而，我国有学者认为，对动产抵押权转让，“考虑到动产抵押权以登记而非占有作为公示的手段”，排除动产善意取得的适用。⑾
显然，此观点的理论基础是权利外观理论。然而，从权利外观理论出发，极易得出以登记作为公示公信方法的不动产，动产抵押权转让均可适用善意取得的结论。因此，基于动产抵押权登记的公信力，即使登记错误或有遗漏，因相信登记正确而与登记名义抵押权人进行交易的善意第三人，其所得利益应受法律保护，除非已有人提出异议登记并记载于登记簿上。动产抵押权的善意受让人可依善意取得而切断真实抵押权人对抵押物的追及效力。抵押权追及效力并不是绝对的，它本身是物权公示公信的外观法理的产物，并尊重善意取得的效力。⑿
5.抵押物所有权的善意受让人。抵押人在抵押物上设定抵押权后，仍然享有抵押物的所有权，并有权转让抵押物的所有权。然而，第三人受让抵押物所有权，得否切断已登记的动产抵押权的追及效力？按权利外观理论，动产以占有为公示公信方法，第三人信赖抵押人的占有外观而与其进行交易，而动产抵押权以登记为公示公信方法，因此第三人与抵押人进行所有权转移交易时，并无查阅动产抵押登记的义务。第三人没有查阅动产抵押登记，并不构成其过错。如果动产抵押的登记具有对抗抵押物所有权的善意受让人，善意受让人则将因受让抵押物而处于债务人的连带责任保证人地位，其后果将是受让人为实现其契约目的而不得不付出双重代价：购买抵押物的价金和债务人的债务金额。⒀因此，为平衡抵押权人与善意受让人之间的利益，可以考虑：（1）赋予抵押人告知第三人抵押物上设定抵押权的真实情况的义务，以便第三人在知情的情况下可以自由选择交易与否；或(2)赋予第三人查阅动产抵押登记的义务，如第三人未尽查阅抵押物而受让抵押物的，则因其存有过失而不得阻断动产抵押权的追及效力。但如此则显然加重了第三人的义务。我国立法对此作前者选择。我国《担保法》第4
9条规定：“抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。”该条赋予抵押人一定的告知义务，以保护抵押权人能顺利实现其抵押权。但该条并未明确规定转让行为有效时抵押权人的追及效力问题。对此，《解释》第67条规定：“抵押权存续期间，抵押俗?玫盅何镂赐ㄖ?盅喝ㄈ嘶蛘呶锤嬷?苋萌说模?绻?盅何镆训羌堑模?盅喝ㄈ巳钥梢孕惺沟盅喝ā！钡?颂豕娑ǘ缘盅喝ㄈ说谋；げ⒉恢苎印Ｒ来颂豕娑ǎ?盅喝ㄈ酥挥性诘盅喝宋赐ㄖ?盅喝ㄈ嘶蛭赐ㄖ?苋萌耸保?梢孕惺沟盅喝ǎ??诘盅喝艘酝ㄖ?盅喝ㄈ瞬⒁迅嬷?苋萌耸保?盅喝ㄈ瞬坏枚允苋萌诵惺沟盅喝ǎ??荒芤?蟮盅褐匦绿峁┑１；蛱崆扒宄ァＨ绱耸挡焕?；さ盅喝ㄈ说恼?崩?妫?矣形ノ夜?兜１７ā返?9条规定的立法精神之嫌。笔者认为，受让人如已被告知抵押物上设有抵押权而仍选择与抵押人进行交易，那么使其负担抵押权人可能追及的不利后果，应不在其意料之外。



注：
⑴ 陈本寒：《担保法通论》，武汉大学出版社，1998年版，第158-159页
⑵ 彭万林：《民法学》，中国政法大学出版社，1999年版，第407页