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犯罪过失若干问题的探讨/郭锐林

时间:2024-07-23 16:50:43 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9672
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犯罪过失若干问题的探讨

(郭锐林 武汉大学法学院 430072)


内容提要:犯罪过失理论处于不断的研究和发展中,犯罪过失不再认为是纯粹的心理事实而是主客观两层面的结合的构造。注意义务和结果避免义务、犯罪过失的构造、以及违法性认识,在犯罪过失理论中是很重要的问题。注意义务不能包括结果避免义务,两者是并列的关系,而对此两种义务的违反,是过失的客观面的内容,也便是犯罪过失违法性的内容,对违法性的认识及认识的可能性,是从客观到主观的结合,作为构成要件过失和责任过失的认识因素之一。
关键词:犯罪过失 注意义务 结果避免义务 构造 违法性认识

刑法理论上对犯罪过失的认识,随着社会生活的不断进步而发展。无论中外,现在都主张犯罪过失不仅仅是一种心理事实,而有更加丰富的内容。国外刑法理论原先一向认为过失是责任要素,但晚近又有学者主张在构成要件和违法性上,都要考虑过失,承认过失作为构成要件和违法性的主观要素①,从而也在理论和判例上成为一种有力的主张。新中国刑法在1950年拟出的《中华人民共和国刑法大纲(草案)》总则部分的犯罪一章中规定,过失的犯罪行为,系指犯罪人并无故意,但应预见自己行为之结果,而竟未预见或轻信可避免结果之发生者②。把“无故意”作为过失存在的前提。而此后的1980年实施的刑法第十二条明确规定:应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,或已经预见而轻信可以避免,以致发生这种结果的,是过失犯罪。1997年修订刑法第十五条以同样的内容规定了过失犯罪,并没有直接规定犯罪过失。而在刑法理论上,一致认为犯罪过失是作为犯罪构成的主观要件的一种罪过形式。犯罪过失作为一种主观罪过,它应该具有什么样的内容和构造,同时,如何将注意义务、违法性等相关的一些重要问题联系统一起来,是值得深入研究的。

一、 注意义务和结果避免义务的问题
犯罪过失,按通说,本质在于对注意义务的违反。但关于注意义务的内容,有各种不同的观点。日本学者藤木英雄认为,所谓注意义务,从客观上看,能不能说这种行为是有过失的一个标准;具体的说,为了规避结果,不仅要把必须做些什么作为结果发生的结论加以考虑。这种注意义务就叫做结果回避义务③。也有的学者认为注意义务是结果预见义务④。还有多数学者认为,注意义务包括结果预见义务和结果避免义务⑤。笔者认为,注意义务是一种主观的精神上义务,包括认识义务(结果预见义务)和意志义务;结果避免义务是一种客观的行为上的义务,包括作为义务和不作为义务。所以两者不能同时包括在过失的注意义务之中,精神义务和行为义务是有本质的不同的。注意义务也不仅是结果预见义务,结果预见义务是一种认识的义务,即要求行为人的在实施一定行为时,应该对可能发生的危害结果有正确的充分的认识;而所谓意志义务则是指,行为人应该在其认识的范围内对行为加强意志的支配,以履行结果避免义务,防止危害结果的发生。犯罪过失都是对注意义务和结果避免义务的违反。在疏忽大意的过失中,行为人没有预见结果的发生,首先就违反了认识的义务,进而没有在意志上加强支配,表现在行为上就是没有避免结果的发生,违反了结果避免义务;在过于自信的过失中,行为虽然对危害结果发生的可能性有所认识,但这种认识不能说是履行了义务,因为行为人并没有充分、正确的认识,而是错误的估计了危害结果发生的可能性或者错误的相信防止危害结果发生的有利条件,从这一点上说这也是违反了认识义务,进而也便在意志上没有加强,同样没有采取行为上的措施防止危害结果的发生,同样违反了结果避免义务。虽然注意义务是结果避免义务的前提,但是两者毕竟不是相同的事物,故不宜把它们统一在注意义务之下。或者会认为这样的细分会太过于复杂和繁琐,但是,笔者认为,过失中关于义务的这种构造,有利于对诸多问题的说明。首先,在过失的两种类型之间,可以形成一种平衡的关系。按照通说,疏忽大意的过失是违反了结果预见义务从而违反了结果避免义务,而过于自信的过失没有违反结果预见义务只违反结果避免义务,如此看来,过于自信的过失主要是行为义务的违反,而疏忽大意的过失主要是认识义务的违反,这两者在构造上就产生了不平衡,而在定罪和量刑上,没有明确规定区分这两种过失。其次,如前所述,注意义务是主观的精神义务,结果避免义务是客观的行为义务,两者本质不同。日本学者大?V仁认为,所谓回避犯罪就是不引起犯罪结果的发生,为此要求行为人必须实施法律所要求的一定的作为、不作为。以行为人的内心态度为中心来理解过失时,内心的注意义务就不仅仅是结果预见义务。作为行为人内心的精神作用,有知的方面和情意的方面,在情意方面的要素,是为实施回避结果,所需要的作为,不作为赋予动机的义务①。大?V教授指出了主观精神的义务,是值得肯定的。另一位学者野村稔认为,对于过失,应当将作为主观的要素的过失与作为客观的要素的过失相区分。将前者作为应当考虑到采取结果回避措施的义务。亦即,使意识处于紧张状态以采取结果回避措施这种表明内部态度的义务(主观的态度)②。这两位学者都把预见结果和赋予动机的意志的义务作为主观的注意义务,而把在客观面上的行为义务的结果避免义务作为客观的注意义务。仍然把结果避免义务放置在注意义务之内。这样会使不作为犯的对作为义务的违反与过失犯的对注意义务的违反的界限不清。不作为犯是以不作为的形式违反了应作为的结果避免义务,而这也是过失犯,所以,注意义务和作为义务之间界限不清。如果把注意义务和结果避免义务分开,则自然是界限分明的,过失犯罪都是违反了注意义务和结果避免义务,而在过失犯罪中,如果结果避免义务有要求以作为的形式履行的而行为人是以不作为方式违反的则构成了过失的不作为犯。如行为人系一铁路扳道工,在值班之时,因为过失忘记执行任务,结果发生了重大事故,则行为人本来负有一定的作为义务,但由于过失而没有注意及避免危害结果的发生,是过失的不作为犯(过失忘却犯)。这样,不作为犯与过失犯就可以区分,前者是从行为方式上来说明的,后者则是从主观罪过方面来说明的。是存在相交的两个集合。所以,笔者认为过失中的义务有两种,首先是主观精神上的注意义务,其次是客观行为上的结果避免义务,这并不是注意义务的主客观两个方面。对过失的整体的把握,则犯罪过失是由主、客观两方面构成的,这在下文详述。而注意义务不是由主客观两方面所构成,因为注意义务并等同于过失。
二、 犯罪过失的主客观构造
犯罪过失历来是作为主观上的心理事实,只是到晚近才有许多学者提出犯罪过失不仅仅是心理事实,他们从规范责任论出发,认为过失责任的根据在于行为人违反结果避免义务,其义务虽然包括认识、预见义务,但其核心是不避免结果的发生,即不为避免结果发生而采取适当的手段。就不是单单从主观上来讨论犯罪过失。笔者认为,犯罪过失,有主观性,也有其客观性。所谓主观性,是指犯罪过失的本质是一种心理事实,这种主观性体现在过失包括有认识的因素和意志的因素,这两者,都是主观的内容,这也是过失刑事责任的主观基础。所谓客观性,是指过失的心理事实,终究是一种法律的评价对象,它同法规范之间的关系,是一种客观的外在的评价关系,必然外在于客观现象,必须处于一个客观的环境中,才能进行评价。刑法不能处罚思想,如果单纯是内心的态度,缺乏客观的归责基础,刑事责任难以成立。单纯的心理事实,不能进入刑法的视野,而只有这种心理事实在客观上体现了对注意义务的违反,对结果避免义务的违反,具有刑法的意义,因此在主观面上,犯罪过失存在着具有非难可能性的心理事实,在客观上,存在刑事责任的客观基础,即对注意义务的违反,没有防止危害结果的发生,而此外,考虑主体的责任能力,以及按照国外刑法理论,还讨论期待可能性的问题,这样过失的刑事责任的根据,才是圆满的。
犯罪过失作为责任的要素,有主观面和客观面的构造。其中任一面都不是单独地作为犯罪过失刑事责任的基础。如行为人在主观上存在疏忽大意而没有认识危害结果发生的可能性,但在客观上,并没有违反结果避免义务也没有发生危害结果,缺乏了刑事责任的客观基础,所以,不能对之进行归责。或者在客观上发生了危害结果,但行为人主观上并不存在过失,同样也不能追究行为人的刑事责任。犯罪过失的主观性和客观性是密切联系的,一般情况下,行为人主观上有过失,则在客观上违反了注意义务也不会防止危害结果的发生。而行为人在客观上若不违反注意义务和结果避免义务,在主观上也就不存在过失的心理事实。犯罪过失作为刑事责任的要素,应该包括有主、客观两方面的内容,对犯罪过失的归责,才能做到主客观相统一。我国刑法明文规定,应该预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见而轻信能够避免,以致发生这种结果的,是过失犯罪。过失犯罪不同于犯罪过失,过失犯罪也是一个主客观两方面统一的结构,而犯罪过失,是过失犯罪的一个主观要件,也是过失犯罪刑事责任的要素。作为主观要件的犯罪过失和作为刑事责任要素的犯罪过失两者是不相同的,在性质和机能上存在着明显的区别。我国刑法在第二章犯罪中的第一节犯罪和刑事责任中规定了犯罪的概念,紧接着又规定了故意和过失以及意外事件,可见,故意和过失都是作为刑事责任的要素。而在刑法的犯罪构成理论中,故意和过失都被认为是构成犯罪的主观要件,从而把犯罪过失划成了两种不同的东西。我国有的学者指出,犯罪过失是危害内容与心理形式的统一,是犯罪要件与责任根据的统一,是主观心理与客观实际的统一①。这种观点是值得肯定的,但是我们说作为刑事责任的要素的犯罪过失包括主客观两方面的内容,并不是要把它和过失犯罪混淆起来。刑事责任终究是不能脱离人的主观态度,因为它体现了一种伦理的非难性,从存在论上讲,过失是一种心理事实,但从规范论上讲,过失就包含有注意义务的违反和结果避免义务违反的这种体现法规范违反性的内容,这并不等于过失犯罪中的客观内容,即不是违反规范的行为和结果。所以,犯罪过失不等于过失犯罪。但是,笔者认为,单纯的心理事实的犯罪过失,是作为犯罪构成中主观的要件,而包括主观的心理事实和客观的规范评价的注意义务的违反和结果避免义务的违反的过失,才是作为刑事责任的要素的犯罪过失。当然,要评价犯罪过失的责任,还必须考虑主体的责任能力以及客观期待可能性问题。
犯罪过失的主观性和客观性也是紧密相关的关系,首先表现在这两种性质的机能的相互承接上。过失首先作为一种心理事实,在构成要件上,可以作为一种记述性的类型,即区别于故意而在构成要件上类型化了的心理事实,这是过失的主观面,也是注意义务和结果避免义务的违反的心理状态。我国刑法中不乏有在分则条文中直接使用“过失”一词的情况,如第二百三十三条规定的过失致死罪,第二百三十五条的过失重伤罪。可以说,过失作为类型化了的构成要件,主要是其主观面的机能。同时,刑法也有对一些过失犯罪从客观面上进行规定的,如分则第九章的渎职罪中,一般没有直接使用过失一词,但多数说明其违法性,如第三百九十八条,第四百零五条。笔者认为,过失的客观面——违反注意义务和结果避免义务,是违法性的本质。因为违反注意义务和结果避免义务就是违反了法律法规等规定而造成了危害结果。违法性,是犯罪过失的客观的表现,按照大陆法系的理论,构成要件该当性原则上推定违法性,除非有阻却违法事由的存在。构成要件符合性和违法性的关系是烟与火的关系,具有违法性推定机能①。故构成要件与违法性存在紧密的联系。在外观上,故意杀人和过失致人死亡是相同的,而如果考虑构成要件性的过失,则可以区分两者在构成要件方面的区别,所以,我认为犯罪过失的主观面,是构成要件性的过失此一要素的内容,同样,违反注意义务和违反结果避免义务,则是违法性过失要素的内容。这两者相互统一,相互联系,发挥着对过失行为的评价作用。作为责任性过失要素,是包括过失的主观和客观两方面的内容的,而且包括客观上的各种阻却条件如责任能力和期待可能性的考察,成为一个综合的评价结构。
我国刑法犯罪论体系不同于大陆法系通行的构成要件该当性、违法性和有责性的犯罪论,但是,犯罪过失既是犯罪构成中的主观要件,又是刑事责任的要素,这两者存在区别和联系。作为构成要件的过失,应该是指主观的心理态度(也是一种类型化的心理事实);作为刑事责任的要素,不可避免的存在规范评价的违法性,也便不能否定其对注意义务和结果避免义务正是这种违法性的表现。我们说注意义务是主观的精神的义务,是说注意义务的内容是主观上的,同时说对注意义务和结果避免义务的违反具有客观性,两者并不矛盾。
三、过失的违法性认识及认识可能性
违法性认识,亦称违法性意识,是指行为人认识(意识)到自己的行为是违法的,在法律上是不被允许的。传统的理论认为,违法性认识是犯罪故意与犯罪过失的分水岭,但现在理论上认为过失也有违法性认识及认识可能性的内容。如有的学者指出,违法性意识或违法性意识的可能性应当是过失的规范评价要素之一,缺乏对行为违法性的意识或意识的可能性的评价,就不存在过失的犯罪心理②。笔者赞同此种观点,但是认为在过失的违法性认识或违法性认识的可能性的若干问题上,有值得进一步探讨的必要。
首先,关于形式违法性与实质违法性。在犯罪过失中,违法性认识或认识可能性应该是什么违法性?从我国刑法规定来看,犯罪过失所应当预见以及避免的,都是危害结果,而危害结果则是社会危害性(法益受侵害性)的客观表现,因此,可以说是实质的违法性的预见或避免。然而有的学者认为,违法性就其实质而言,只不过是行为的社会的危害性在法律上的表现形式而已,是立法者以法律形式对其予以确认的结果。社会危害性是对行为社会意义的否定评价,但这种评价不是凭空进行的,而是以一定的行为准则为依据的,……因此,一种行为具有违法性,就意味着该行为具有社会危害性;反之,行为具有社会危害性就必然在形式上表现为违法性。违法性认识的内涵,只能界定为对行为的形式违法性的认识③。笔者认为,这种观点是值得商榷的。形式的违法性和实质的违法性并不是两个违法性,而是违法性的两个方面,上述论者对形式违法性和实质违法性之间关系的论述是值得肯定的。过失犯罪在现代立法中,一般规定了严重的危害结果作为构成要件,而且都规定只有法律有规定的情况下才能处罚。可见,对实质的违法的考察,是处于一个很重要的位置的。过失犯罪作为与故意犯罪有严格区分的犯罪,在主观上存在的过失的恶性,远远不能与故意的相比较。从而只有在实际上造成危害结果的产生的,以及法律有规定的,才能对之追究刑事责任。所以,应该把实际的法益侵害(社会危害性)作为犯罪过失考察的重要因素,虽然一般而言,形式违法性与实质违法性是同一的,但在特殊的情况下,两者会发生分离。现代社会工业化的生产活动,许多都不能及时的为法律所规范,如工业污染、食品、医药等行业的危险性,有的时候,这些范围的行为都不为法律所规定,因此,笔者主张,在原则上应坚持实质违法性的认识或认识可能性,在特定的情况下,则只要求行为人认识其行为的形式的违法性就足够了,这正是在一般情况下实质违法和形式违法同一的情形的客观反映。在犯罪过失中,行为的形式的违法性,仅仅是法律客观的,形式上的评价,对于行为人而言,并不太受关注,即行为人在实施行为之时,并不对其是否违法表示关注,而对可能发生的危害结果会有所关注。行为人的行为客观上,形式上的评价不是行为人主观罪过、刑事责任主要的或全部的基础,而实质的违法性认识或认识可能性才能更真实的反映行为人主观恶性。当然,在大部分情况下,行为人既能认识到形式违法性,也能认识到实质违法性。但是,行为人若不知道此种行为为法律所禁止,但明确认识或可能认识到此种行为会造成危害社会的结果,则不能说行为人因不具有形式违法性认识而否认其过失的心理态度的存在。原则上以实质的违法性及可能性的内容是比较妥当的。
在违法性认识及认识可能性中,还有一个对行为违法性还是对结果违法性的认识及认识可能性的问题。即行为无价值的考察,还是结果无价值的考虑。张明楷教授认为,在已经预见法益侵害结果的前提下,没有采取某种结果回避措施因而造成结果时,才是过失行为①。这里将危害结果包括在行为之内,一并考虑,是值得肯定的。行为和结果的违法性都是过失所应该考虑的。把危害结果的无价值评价和行为的无价值评价综合在一起。但是,从传统的刑法理论上看,似乎一直在犯罪过失中注重是结果的无价值,或者因为过失犯多是结果犯。危害结果,对于犯罪过失的认定,是有重要影响的。日本学者福田平认为,在过失之构成要件上,成为构成要件该当性之判断的客体者,及系“向着适合于构成要件的结果以外的结果”的目的行为(非故意的行为);然过失犯之违法性,不得仅仅求之于惹起“侵害法益”之结果(结果无价值),而系更应求之于遂行行为之违反客观的注意义务一点(即遂行行为这不适切性——行为之无价值)②。即使今天过失行为取得与故意行为构造上的平衡的地位,过失行为的性质受到越来越多的学者的关注,但是过失犯罪中的危害结果仍然处于一个很重要的位置。目的行为论试图以向着适合于构成要件的结果以外的结果的目的行为来统一故意行为和过失行为,可见过失行为的违法性,也日益的受到学者的关注。笔者认为,过失作为一种责任的要素,在客观上表现为行为对注意义务和结果避免义务的违反。如前所述,这种构造是表明犯罪过失的主客观两方面的内容。但是,刑法上又一般只规定造成严重后果的过失行为才能处罚。从而只有产生了危害结果的过失行为,才能具备刑事责任加以非难的条件。笔者也肯定,对过失行为的违法性加以考察,但并非是择一的片面,而是把行为违反性和结果违法性都予以相当的考虑。故在违法性认识中,一般应要求行为人预见行为造成危害结果的可能性,而预见此种可能性,一般就可以预见行为的违法性。在刑法中规定过失危险犯,是值得肯定的。体现了过失行为的违法性在理论上和立法上受重视的趋势,但是不能因此否定结果的违法性,否则可能扩大了过失犯罪的范围。
再次,违法性认识及认识可能性在过失中的地位。有文章称近代刑法理论认定犯罪时,更注重行为人的主观恶性,这种主观恶性确切地说是反刑事规范的主观恶性,即只有当行为人具备了刑事违法性认识,进而在该认识基础上实施犯罪,才能充分显示其刑法上的主观恶性,并结合客观表现施以刑法责难③。在犯罪故意的构造上,违法性意识必要说,已成为有力的主张。犯罪过失,是一种不知误犯,在罪过上,主观恶性远非故意强烈。而违法性认识及认识可能性则可以表现行为人在主观上的非难可能性。因此,违法性认识,对于犯罪过失,具有积极的意义。首先,违法性认识是过失行为(危害结果)违法性和刑事责任的联系点。违法性认识是对过失行为(危害结果)性质的认识,同时,在形式上是对违反注意义务和结果避免义务的认识。在疏忽大意的过失中,行为人对其行为,存在违法性认识的可能性,但是由于疏忽大意而没有认识,从而在主观上没有认识内容,在客观上则违反注意义务和结果避免义务。这样,行为的违法性和主观的心理事实结合而成为刑事责任的根据。同样在过于自信的过失中,行为人认识了危害结果发生的可能性,即有违法性的不确定的认识,而行为人在主观上则表现为认识不足,注意不足,从而也是违反了注意义务及结果避免义务,也是值得非难的。主观上的违法性认识有可能性是刑事责任的一个主观根据,从而客观上的违法性与刑事责任相联系。其次,违法性认识是过失行为(危害结果)的法规范意义在行为人的主观上的联系,强调行为人的违法性认识或认识可能性。虽然在一定程度上加重了社会行为在采取行为时应注意的义务,即需要将行为(危害结果)与法规范进行观照,但是,在现代的社会生活中,社会成员大都对法规范具有认识,或者应当认识,故认识违法性认识有可能性包括在犯罪过失中,是有充足理由的。如前所述,过失行为的违法性在于对注意义务和结果避免义务的违反。行为人在实施行为之时,应当履行注意义务及结果避免义务,违法性认识及其可能性,体现了刑法规范的期待性,即刑法期待行为人应当认识行为是否违法,以及行为违法时应防止危害结果的产生,一般就会具有违法性认识或行为人基于注意义务和结果避免义务而存在违法性认识的可能性。违法性认识或认识可能性,可以揭示过失的心理。如行为人在违反法律规定的情况下,实施某一行为。只要否定故意的存在,就可以认为行为人是在过失在心理的支配下,如果没有避免危害结果的发生的,则可能构成犯罪。

作者单位:武汉大学法学院 430072

① [日]大?V仁:《犯罪论的基本问题》,冯军译,中国政法大学出版社,1993年,第229页以下。
②高铭暄、赵秉志:《新中国刑法学研究历程》,中国方正出版社,1999年,第42、43页。
③ [日]藤木英雄:《公害犯罪》,丛选功等译,中国政法大学出版社,1992年,57页。我国亦有学者持此观点,即认为注意义务是避免结果发生的义务,参见甘雨沛主编:《犯罪与刑罚新论》,北京大学出版社,1991年,第161页。
④参见周光权:《注意义务研究》,中国政法大学出版社,1998年,第4页。
⑤参见胡鹰:《过失犯罪研究》,中国政法大学出版社,1995年,72页。林亚刚:《犯罪过失研究》,武汉大学出版社,2000年,第127页。
① [日]大?V仁:《犯罪论的基本问题》,冯军译,中国政法大学出版社,1993年,第248—249页。
② [日]野村稔:《刑法总论》,全理其、何力译,法律出版社,2000年,第180页。
①参见姜伟:《犯罪故意与犯罪过失》,群众出版社,1992年,第275-261、285、286页。
①参见马克昌主编:《西方刑法学说史略》,中国检察出版社,1996年,232页。
②林亚刚:《犯罪过失研究》,武汉大学出版社,2000年,第184—185页。持此类观点的还有田宏杰博士:《违法性认识研究》,中国政法大学出版社,1998年,第68—69页。
③田宏杰:《违法性认识研究》,中国政法大学出版社,1998年,第14页、第15页。
①张明楷:《刑法的基本立场》,中国法制出版社,2002年,第193页。
②转引自洪福增:《刑法理论之基础》,刑事法杂志社,1977年,第73-74页。
③周晶敏:《违法性意识:故意犯罪之要件》,载《法学》,2003年第3期,第75页。











人事部关于印发《2001年东西部公务员对口培训计划》的通知

人事部


人事部关于印发《2001年东西部公务员对口培训计划》的通知
人事部
人发(2001)35号




有关省、自治区、直辖市人事厅(局),新疆生产建设兵团人事局:
开展东西部公务员对口培训,是贯彻落实党中央西部开发战略,实施西部人才资源开发计划的有效措施。此项工作已经列入中共中央下发的《2001年-2005年全国干部教育培训规划》(中发〔2001〕4号)。为继续抓好东西部公务员对口培训工作,现将《2001年东西部公务员对口培训计划》印发你们,望你们在总结去年经验的基础上,继续加强领导,精心组织,认真抓好落实,保证培训效果。

2001年东西部公务员对口培训计划
一、培训目标
通过东西部对口培训,使西部地区的公务员更新观念,开阔视野,提高驾驭市场经济的能力和行政管理水平,为西部大开发培养一批高素质专业化的公务员骨干队伍,促进西部地区经济和社会的发展。同时,使东西部地区之间的公务员培训工作取长补短,互相交流,促进培训水平的提高。
二、培训项目
2001年计划为西部地区培训公务员900人,共举办21个培训班。具体是:
1、北京为云南举办文化产业开发与管理培训班;
2、天津为新疆生产建设兵团举办社区管理培训班;
3、天津为重庆、新疆举办公务员师资培训班;
4、天津为陕西、云南、甘肃、新疆生产建设兵团举办公务员师资培训班;
5、上海为新疆举办经济管理培训班;
6、上海为广西、贵州、宁夏举办人才资源开发培训班;
7、辽宁为青海举办林业和生态环境保护培训班;
8、辽宁为内蒙古、四川、陕西、宁夏举办城市规划建设培训班;
9、山东为四川举办农业开发培训班;
10、山东为陕西举办农业开发培训班;
11、山东为甘肃举办农业开发培训班;
12、浙江为贵州举办民营经济发展培训班;
13、浙江为新疆生产建设兵团举办民营经济发展培训班;
14、浙江为内蒙古、贵州、青海举办旅游开发培训班;
15、江苏为内蒙古举办经济管理培训班;
16、江苏为甘肃、青海举办经济管理培训班;
17、江苏为西部地区举办计划生育管理培训班(我部与国家计生委共同举办);
18、广东为重庆举办人事管理与人才资源开发培训班;
19、广东为西藏举办经济管理培训班;
20、福建为宁夏举办农业开发、退耕还林和生态环境建设培训班;
21、福建为广西举办经济管理培训班。
三、时间安排
2001年东西部公务员对口培训班,原则上从5月份开始,11月底结束。每个班的培训时间为15天至30天,实地考察时间不超过培训时间的三分之一。
四、培训经费
东西部公务员对口培训所需经费,仍然按照人办发〔2000〕34号文件规定的由人事部出一部分,东部、西部地区人事部门相应各出一部分的原则解决。
五、几点要求
1、西部地区要认真做好培训学员的选调工作。西部地区接受培训的公务员主要是地(市)以上政府部门负责经济管理、农业开发、文化产业开发与管理、城市规划建设、林业和生态环境保护与建设、旅游开发、计划生育管理和人才资源开发等领域的副处级以上公务员,县(市、旗)政府中有关的副县(市、旗)长。参加培训人员的年龄要在45岁以下。机构改革尚未完成的单位,应注意选调在机构改革中欲保留的骨干参加培训。
2、东部地区要认真制定好每个培训班的施教方案。制定方案要贯彻理论联系实际的原则,突出针对性、实用性,坚持“少而精”,课程设计要灵活,考察要突出重点,授课教师的选聘要严格。各培训班的施教方案应经人事部公务员管理司审定后实施。
3、在培训的形式和方法上应积极探索、不断创新。要针对受训人员的特点,注意运用模拟、案例、研讨、考察、双讲等多种形式组织好教学活动,充分调动学员的学习积极性,注重其能力的训练和提高,增强培训效果。
4、加强管理。各地人事部门要按照人办发〔2000〕34号文件确定的职责分工做好培训的各项工作,加强学员的管理,搞好生活后勤保障,保证安全。每期培训班结束后,要做好总结评估工作,总结经验,找出不足,以便在今后的工作中不断改进。每期培训班要写出总结报告,并报我部公务员管理司。


2001年4月16日

北京市水资源管理条例

北京市人大会常委会


北京市水资源管理条例
 (1991年11月9日北京市第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 市人大常委会公告第23号发布)



第一章 总则





  第一条 为合理开发利用和保护水资源,充分发挥水资源的综合效益,适应人民生活和首都建设发展的需要,根据《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》),结合本市实际情况,制定本条例。


  第二条 凡在本市行政区域内开发、利用、保护、管理水资源,必须遵守《水法》和本条例。
  本条例所称水资源,是指地表水和地下水。


  第三条 水资源属于国家所有。
  农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水,属于集体所有。
  本市保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。


  第四条 本市开发利用水资源,实行开发利用与保护相结合、开源与节流相结合、地表水与地下水相结合,全面规划,统筹兼顾,综合利用,讲求效益,发挥水资源的多种功能。


  第五条 本市实行计划用水,厉行节约用水,并采取措施涵养水源。


  第六条 本市水资源管理,贯彻执行《水法》规定的“统一管理与分级、分部门管理相结合”的制度。
  市水利局是市人民政府水行政主管部门,负责本市水资源综合管理工作。
  市地质矿产局、市城市规划管理局、市公用局和市人民政府其他有关部门,按照本条例和市人民政府规定的职责,负责有关的水资源管理工作。
  区、县水利局(含水资源局)是本区、县人民政府的水行政主管部门。区、县其他有关部门按照区、县人民政府规定的职责,协同同级水行政主管部门负责有关的水资源管理工作。

第二章 开发利用





  第七条 开发利用水资源应当首先满足城乡居民生活用水,统筹兼顾工农业生产用水,控制城市规模,限制耗水量大的工业、农业和其他建设项目的发展。
  计划部门在审查新建、改建、扩建的建设项目设计任务书和城市规划管理部门在审查建设项目规划设计方案时,对直接从河流、地下取水的,应当有水行政主管部门和地矿部门参与意见,对取水方案有重大争议的,报同级人民政府审核决定。


  第八条 开发利用水资源必须进行水资源综合评价。全市水资源综合评价,由市水利局会同市地质矿产局及市人民政府其他有关部门统一进行。


  第九条 水资源的开发利用和保护,应当按流域或区域进行统一规划。
  规划的编制应当服从防洪和城市供水的需要,实行兴利与除害相结合,地表水与地下水联合调度,兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益。


  第十条 市、区、县水利局应当会同同级规划、地矿、公用、环保、节水等部门共同编制本行政区域的水资源开发利用和保护的综合规划,分别纳入北京城市建设总体规划方案或者区、县域规划方案。


  第十一条 修改水资源开发利用和保护的综合规划,必须经原批准机关批准。


  第十二条 本市兴建水工程,开发利用地表水资源和防治水害,必须遵守国家规定的基本建设程序和其他有关规定。


  第十三条 任何单位和个人引水、蓄水、排水,不得损害公共利益和他人的合法权益。


  第十四条 市地质矿产局负责地下水资源调查、评价和规划;协同市水行政主管部门管理地下水资源;负责地下水资源的勘查管理及监测、统计、分析、开发利用的监督管理。
  市地质矿产局会同水利部门及其他有关部门按区域或自然地质单元进行地下水资源分区评价,划分严重超采区、超采区和未超采区,报市人民政府审定后,作为制定地下水资源开采计划的依据。


  第十五条 开凿机井必须按下列规定进行审批:
  (一)在城区、近郊区和远郊区县人民政府所在地的城镇、工矿区(含新开发区)以及1990年1月底以前设立的建制镇开凿和更新自备井的,由市城市规划管理部门根据地下水资源分区评价进行审查,核发凿井许可证。
  (二)在前项规定范围以外凿井的,由市、区、县水利部门根据地下水资源分区评价进行审查,核发凿井许可证。
  (三)农村更新机井的,必须到原批准机关领取凿井许可证。


  第十六条 严格限制在下列地区开凿机井:
  (一)地下水严重超采区;
  (二)城市自来水管网供水范围内地下水超采的地区;
  (三)水利工程保护区;
  (四)自来水厂水源保护区;
  (五)风景游览区、文物保护区。
  因特殊需要在上述地区凿井的,必须报市水利局或者市城市规划管理局审查批准。


  第十七条 开凿机井工程竣工,必须经批准凿井的部门和其他有关部门验收合格,方可使用。用井单位应将凿井工程的有关技术资料,报同级水利部门和地质矿产部门备案;属于城市节约用水管理部门管理范围内的机井,应同时报城市节约用水管理部门备案。
*注:本条中关于“开凿机井工程竣工验收”的行政许可项目已被《北京市人民代表大会常务委员会关于停止执行北京市地方性法规中若干行政许可事项有关规定的决定》(发布日期:2004年5月27日 实施日期:2004年5月27日)停止执行。


  第十八条 开采矿藏或者兴建地下工程,因疏干排水导致地下水水位下降、枯竭或者地面塌陷,对其他单位或者个人的生产和生活造成损失的,采矿单位或者建设单位应当采取补救措施,赔偿损失。

第三章 资源保护





  第十九条 各级人民政府和有关部门应当采取以下措施涵养水源:
  (一)营造和保护水源涵养林,严禁乱砍滥伐;
  (二)植树造林,种草,绿化荒山、荒坡、荒地;
  (三)工程措施和生物措施相结合进行小流域治理;
  (四)严禁陡坡开荒,防止水土流失;
  (五)城市建设,应当采取有利于雨水渗入地下的工程措施和生物措施。


  第二十条 鼓励有条件的地区和单位充分利用雨洪和符合标准的弃水进行回灌,补充涵养水源。


  第二十一条 各级人民政府和有关部门应当加强对水污染防治的监督管理。各单位应当严格遵守国家和本市有关水污染防治的法律、法规、规章的规定,保护和改善水质。

第四章 用水管理





  第二十二条 本市对直接从地下或者河流取水的,实行取水许可制度。为家庭生活、畜禽饮用取水的其他少量取水的,不需要申请取水许可。
  实行取水许可制度的办法,由市人民政府按照国务院的有关规定制定。


  第二十三条 本市水中长期和年度供求计划,由市水利局会同市地质矿产局、市公用局、市节约用水办公室编制,报市人民政府批准后,纳入本市国民经济和社会发展计划。


  第二十四条 市水利局和节约用水办公室根据市人民政府批准的全市水年度供求计划,按照职责分工向用水单位下达年度计划用水指标。


  第二十五条 各级人民政府和有关部门应当加强对节约用水的管理。城市节约用水按照《北京市城市节约用水条例》执行。农村节约用水按照市人民政府的规定执行。


  第二十六条 使用供水工程供水的单位和个人,应当按照市人民政府的规定向供水单位交纳水费。
  直接从地下或者河流取水的单位和个人,应当按照市人民政府的有关规定交纳水资源费。水资源费上缴同级财政部门,由人民政府统一安排,用于水资源勘测、评价、监测、保护、管理和地下水资源养蓄以及采取节约用水措施的补助。


  第二十七条 区、县或者乡、镇之间发生的水理纠纷,应当本着互谅互让、团结协作的精神协商处理;协商不成的,由上一级人民政府处理。在水事纠纷解决之前,未经各方达成协议或者上一级人民政府批准,在国家规定的交界线两侧一定范围内,任何一方不得单方面改变水的现状。


  第二十八条 单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,应当通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的,由区、县人民政府或者其授权的主管部门处理;跨区、县的,由市人民政府或者其授权的主管部门处理;当事人也可以直接向人民法院起诉。当事人对人民政府或者授权的主管部门的处理决定不服的,可以在接到处理决定之日起十五日内,向人民法院起诉。
  在水事纠纷解决之前,当事人不得单方面改变水的现状。


  第二十九条 市、区、县人民政府或者其授权的主管部门在处理水事纠纷时,有权采取临时处置措施,当事人必须服从。

第五章 奖励与处罚





  第三十条 对开发、利用、保护、管理水资源,节约用水和进行有关的科学技术研究成绩显著的单位和个人,各级人民政府或者主管部门应当给予奖励。


  第三十一条 对未经批准擅自凿井或者直接从河流取水的,责令停止施工,可以并处罚款。机井未经验收或者验收不合格擅自使用的,由市水利局或者城市节约用水管理部门报请市人民政府批准后,责令其封井,并处以罚款。
*注:本条中关于“开凿机井工程竣工验收”的行政许可项目已被《北京市人民代表大会常务委员会关于停止执行北京市地方性法规中若干行政许可事项有关规定的决定》(发布日期:2004年5月27日 实施日期:2004年5月27日)停止执行。


  第三十二条 本条例规定的罚款,具体办法由市人民政府规定。


  第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内,直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


  第三十四条 市、区、县人民政府水行政主管部门和其他有关部门的工作人员,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则




  第三十五条 本条例具体应用中的问题,由市人民政府负责解释。


  第三十六条 本条例自1992年1月1日起施行。